Άρθρο του Μιχάλη Πετράκου Γενικού Γραμματέα Δήμου Πρεσπών
Η πρόταση νόμου για τον νέο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι μια αναλυτική και συγκροτημένη δουλειά, που φαίνεται να έχει πίσω της ανθρώπους με πραγματική εμπειρία στην αυτοδιοίκηση.
Ακριβώς γι’ αυτό πρέπει να διορθωθούν τώρα ορισμένες αδυναμίες της, καθώς ο Κώδικας θα διαμορφώσει το πλαίσιο λειτουργίας των δήμων για πολλά χρόνια. Μεταξύ άλλων συστηματοποιεί και επεκτείνει τις κατηγορίες δήμων που κληρονόμησε από τον Καλλικράτη και τον Κλεισθένη με τρόπο που όμως είναι υπερβολικά χαλαρός για την περίπτωση των Ορεινών και των Παραμεθόριων δήμων.
Οι ορεινοί δήμοι εισήχθησαν με τον Καλλικράτη ονομαστικά, κατά κοινή εμπειρία και χωρίς ρητά κριτήρια, στη συνέχεια, ο ν. 4555/2018 πρόσθεσε όσους συγκεντρώνουν 50% ορεινές κοινότητες στο μητρώο της ΕΛΣΤΑΤ ενώ η νέα πρόταση προχωρά ακόμα παραπέρα. Αυτό δεν είναι τεχνική λεπτομέρεια. Το άρθρο 101 του Συντάγματος προβλέπει ιδιαίτερη μέριμνα για τις ορεινές και νησιωτικές περιοχές. Παρότι η εφαρμογή του παραμένει ασαφής, δίνει σε έναν ορεινό δήμο ισχυρό έρεισμα να διεκδικεί πόρους, αρμοδιότητες και ειδική μεταχείριση.
Γι’ αυτό και η πίεση για υπαγωγή στην κατηγορία είναι τόσο μεγάλη.
Τα επιχειρήματα υπέρ μιας ευρύτερης αναγνώρισης δεν είναι αβάσιμα: η Ελλάδα είναι κατά βάση ορεινή και μορφολογικά κατακερματισμένη, και η πλειοψηφία των δήμων έχει κάποιο επιχείρημα ορεινότητας. Όμως ο χαρακτηρισμός έχει νόημα μόνο όταν η ορεινότητα παράγει ουσιαστικό αναπτυξιακό και λειτουργικό μειονέκτημα. Η Εκάλη, η Πεντέλη ή ο Χορτιάτης μπορεί να έχουν ορεινά χαρακτηριστικά, δεν αντιμετωπίζουν όμως το ίδιο πρόβλημα με έναν μικρό, απομονωμένο, συρρικνούμενο δήμο της ορεινής Ελλάδας. Το έχουμε ήδη δει στην πράξη: όταν εντάσσονται οριακές περιπτώσεις, δημιουργείται αμέσως πίεση να ενταχθεί και η επόμενη ομάδα δήμων που βρίσκεται λίγο πιο έξω από το όριο. Έτσι, η ορεινότητα κινδυνεύει να εκφυλιστεί από εργαλείο στοχευμένης πολιτικής σε γενική διοικητική ετικέτα. Και όταν μια κατηγορία χωρά σχεδόν τους πάντες, τελικά δεν προστατεύει επαρκώς εκείνους που τη χρειάζονται περισσότερο.
Η διεθνής πρακτική φωτίζει το πρόβλημα. Ο ΟΟΣΑ και η Eurostat δεν αντιμετωπίζουν την ορεινότητα ως μοναδικό δείκτη χωρικού μειονεκτήματος. Τη συνδυάζουν με άλλες κρίσιμες διαστάσεις, όπως η χαμηλή πυκνότητα πληθυσμού και η απομόνωση. Αυτές οι διαστάσεις είναι διακριτές, αλλά στην πράξη συχνά αλληλένδετες. [1]
Στην ίδια κατεύθυνση, η μελέτη της ΕΕΤΑΑ που εκπόνησε το Μετσόβιο Κέντρο Διεπιστημονικής Έρευνας (ΜE.Κ.Δ.E.) του ΕΜΠ έδειξε ότι τα καθαρά μορφολογικά κριτήρια οδηγούν υπερβολικά μεγάλες εκτάσεις και πολλούς δήμους στην ορεινότητα, ενώ χρειάζονται πρόσθετα φίλτρα πυκνότητας και λειτουργικού χαρακτήρα· τονίζει μάλιστα ρητά την ανάγκη αφαίρεσης του χαρακτηρισμού από περιοχές με ορεινά χαρακτηριστικά αλλά όχι το αντίστοιχο λειτουργικό μειονέκτημα. [2]
Άρα το βασικό ερώτημα δεν είναι απλώς αν ένας δήμος έχει βουνά. Είναι αν η ορεινότητα, μαζί με άλλους παράγοντες, παράγει πραγματικό διοικητικό, λειτουργικό και αναπτυξιακό μειονέκτημα: σκληρό κλίμα, μικρό και συρρικνούμενο πληθυσμό, αραιή εγκατάσταση, ακριβές υποδομές, δύσκολη πρόσβαση σε πόλη και ουσιαστική παραμεθόρια θέση. [3]
Τι αλλάζει το σχέδιο Κώδικα και γιατί ανοίγει υπερβολικά την κατηγορία
Για τους ορεινούς δήμους, η παρ. 2 του άρθρου 8 δεν θέτει ένα σωρευτικό τεστ μειονεκτήματος.
Αντίθετα, αρκεί να ισχύει μία από πέντε εναλλακτικές προϋποθέσεις. Ένας δήμος μπορεί να
χαρακτηριστεί ορεινός αν έχει:
τουλάχιστον 50% ορεινές δημοτικές κοινότητες,
ή πληθυσμό έως 15.000 κατοίκους και 35% ορεινές κοινότητες,
ή 40% του πληθυσμού του σε ορεινές κοινότητες,
ή πληθυσμό έως 35.000 κατοίκους και 70% της έκτασής του σε ορεινές κοινότητες,
ή, στην πιο διασταλτική εκδοχή, μικρό ηπειρωτικό δήμο όπου το 80% των κοινοτήτων χαρακτηρίζεται αθροιστικά ως ορεινές και ημιορεινές.
Με άλλα λόγια, το σχέδιο αντί να αυστηροποιήσει τον ορισμό, εισάγει πολλαπλές εναλλακτικές εισόδους στην ίδια κατηγορία, αυξάνοντας ραγδαία τον αριθμό των δήμων που μπορούν να χαρακτηριστούν ορεινοί.
Η σύγκριση με τη διεθνή πρακτική είναι αποκαλυπτική. Η ευρωπαϊκή mountain typology της Eurostat, έστω σε επίπεδο NUTS 3, κινείται με λογική πλειοψηφίας: μια περιοχή θεωρείται ορεινή όταν πάνω από το 50% της επιφάνειας ή του πληθυσμού της βρίσκεται σε ορεινές ζώνες.
Το σχέδιο νόμου κινείται στην αντίθετη κατεύθυνση. Κατεβαίνει σε μειοψηφικά κατώφλια, όπως 35% ή 40%, και προσθέτει την αθροιστική διάσταση ορεινών και ημιορεινών κοινοτήτων. Ακόμη κι αν η κλίμακα του δήμου δικαιολογεί ορισμένες προσαρμογές, η γενική κατεύθυνση είναι σαφής: ο ορισμός γίνεται υπερβολικά χαλαρός. Η ίδια προσοχή χρειάζεται και για έναν ακόμη λόγο: τα μορφολογικά κατώφλια δεν είναι ουδέτερα. Η μελέτη της ΕΕΤΑΑ/ΜΕ.Κ.Δ.Ε. έδειξε ότι, όταν τα ίδια κριτήρια εφαρμόζονται σε πυκνότερη χωρική ανάλυση, η ορεινότητα της χώρας μειώνεται από 78% σε 65%.
Αυτό δείχνει ότι ο τρόπος μέτρησης δεν είναι τεχνική λεπτομέρεια, αλλά επιλογή πολιτικής. [4] [2]
Το ίδιο πρόβλημα εμφανίζεται και στην κατηγορία των παραμεθόριων δήμων: αντί να μετράται η πραγματική σχέση ενός δήμου με τα σύνορα, η ιδιότητα μεταδίδεται μέσα από ένα υπερβολικά ευρύ διοικητικό φίλτρο.
Το σχέδιο χαρακτηρίζει ως παραμεθόριους τους δήμους που ανήκουν σε περιφερειακή ενότητα η οποία συνορεύει εδαφικά με γειτονικό κράτος. Προσθέτει επίσης ορισμένες νησιωτικές ενότητες και ειδικές περιπτώσεις, όπως το Βόρειο Αιγαίο, την Π.Ε. Κέρκυρας, τις Π.Ε. Ρόδου, Καλύμνου, Κω, Καρπάθου και τον Δήμο Γαύδου.
Το πρόβλημα εδώ είναι μεθοδολογικό. Το σχέδιο δεν εξετάζει αν ο ίδιος ο δήμος βρίσκεται στα σύνορα, ούτε πόσος από τον πληθυσμό του ζει κοντά σε αυτά. Αντί γι’ αυτό, χρησιμοποιεί την περιφερειακή ενότητα ως έμμεσο κριτήριο. Έτσι, δήμοι που απέχουν 80 ή 100 χιλιόμετρα από τα σύνορα μπορούν να χαρακτηριστούν παραμεθόριοι, όχι λόγω της δικής τους γεωγραφικής πραγματικότητας, αλλά λόγω της διοικητικής ενότητας στην οποία ανήκουν. Επιπλέον, δεν λαμβάνεται υπόψη αν τα σύνορα είναι εντός Σένγκεν —άρα με πολύ διαφορετικό λειτουργικό βάρος— ή αν πρόκειται για σύνορα με τρίτες χώρες, όπου οι περιορισμοί, οι καθυστερήσεις και οι διαφορές πολιτικής παραμένουν πολύ πιο έντονοι. Η
επιλογή αυτή είναι αισθητά πιο χαλαρή από τη border typology της Eurostat, η οποία θεωρεί συνοριακή περιφέρεια εκείνη που είτε έχει χερσαίο σύνορο είτε έχει πάνω από το 50% του πληθυσμού της σε απόσταση έως 25 χιλιομέτρων από αυτό. Δηλαδή, η Eurostat συνδυάζει εγγύτητα και κατανομή πληθυσμού. Δεν κληρονομεί απλώς την «παραμεθόρια» ιδιότητα από μια ευρύτερη διοικητική ενότητα σε όλους τους δήμους της. [5]
Δεν πρόκειται για μια θεωρητική άσκηση. Όταν μια ειδική κατηγορία διευρύνεται υπερβολικά, τα κίνητρα και οι πόροι που τη συνοδεύουν απλώνονται σε περιοχές με πολύ διαφορετικό βαθμό μειονεκτικότητας.
Το αποτέλεσμα είναι συχνά το αντίθετο από το επιδιωκόμενο: οι πιο αδύναμες περιοχές δεν
ενισχύονται περισσότερο, αλλά ανταγωνίζονται με καλύτερα εξυπηρετούμενες περιοχές για τα ίδια εργαλεία στήριξης. Ένα πρόσφατο παράδειγμα το δείχνει καθαρά. Στο πλαίσιο της απολιγνιτοποίησης, η πολιτεία επέκτεινε το επίδομα παραμεθόριων περιοχών στους δημοσίους υπαλλήλους της Π.Ε. Κοζάνης, παρότι η Κοζάνη δεν είναι παραμεθόρια. Η Φλώρινα, αντίθετα, που συνορεύει με τη Βόρεια Μακεδονία και την Αλβανία, το λάμβανε ήδη ως πραγματικά μεθοριακή περιοχή και έμεινε ως είχε.
Το αποτέλεσμα είναι παράδοξο: το ίδιο κίνητρο δίνεται πλέον και σε μια μεγαλύτερη, πιο αστική και καλύτερα εξυπηρετούμενη περιοχή. Έτσι, για έναν δημόσιο υπάλληλο που επιλέγει τόπο υπηρεσίας, η Κοζάνη μπορεί να γίνει πιο ελκυστική από τη Φλώρινα, παρότι η Φλώρινα συγκεντρώνει βαρύτερα χωρικά μειονεκτήματα. Όταν το ίδιο κίνητρο μοιράζεται οριζόντια σε περιοχές με άνισα μειονεκτήματα, η πιο αδύναμη δεν ενισχύεται· συχνά χάνει κι άλλο έδαφος.
Ένα ξεκάθαρο παράδειγμα δήμου όπου τα μειονεκτήματα σωρεύονται πραγματικά είναι ο Δήμος Πρεσπών, που έχω την τιμή να υπηρετώ. Είναι 100% ορεινός, βρίσκεται στα σύνορα με την Αλβανία και τη Βόρεια Μακεδονία και βιώνει τη μεθοριακότητα όχι ως διοικητική αντανάκλαση, αλλά ως καθημερινή γεωγραφική και λειτουργική πραγματικότητα. Στην Πρέσπα, τα σύνορα δεν είναι μια γραμμή στον χάρτη. Επηρεάζουν την πρόσβαση, την οικονομική δραστηριότητα, τη συνεργασία για τους κοινούς φυσικούς πόρους και την καθημερινή λειτουργία του δήμου. Οι διασυνοριακές ανισότητες, τα δύσκολα ή αδιαπέραστα περάσματα και οι διαφορετικές πολιτικές των γειτονικών κρατών για το ίδιο οικοσύστημα συγκροτούν την ουσία της μεθοριακότητας. Είναι πραγματικό αναπτυξιακό και λειτουργικό
βάρος, όχι τυπικός χαρακτηρισμός. [6]
Η πληθυσμιακή εικόνα είναι εξίσου καθαρή. Ο μόνιμος πληθυσμός του Δήμου Πρεσπών μειώθηκε κατά 22,4% μέσα σε μία δεκαετία, κατατάσσοντάς τον ανάμεσα στους 10 δήμους με τη μεγαλύτερη πληθυσμιακή συρρίκνωση μεταξύ των δύο απογραφών. Αυτό δεν είναι μια μεμονωμένη ιδιομορφία των Πρεσπών· την ίδια τάση εμφανίζουν και οι υπόλοιποι εννέα ορεινοί δήμοι και οι περισσότεροι παραμεθόριοι. Η μελέτη ΕΕΤΑΑ/ΕΜΠ τεκμηριώνει ότι οι ορεινοί δήμοι είναι οι μόνοι που χάνουν πληθυσμό συστηματικά: είχαν πτώση 11,6% την περίοδο 1991–2011 και γηράσκουν εντονότερα, με τους νέους 20–34 ετών να μειώνονται κατά 16%, ενώ στις πεδινές περιοχές αυξάνονται.[7]
Με άλλα λόγια, η Πρέσπα δεν είναι απλώς μια ορεινή περιοχή με λίγους κατοίκους. Είναι μια περιοχή όπου η ορεινότητα, η μεθοριακότητα, η πληθυσμιακή συρρίκνωση, η αραιοκατοίκηση και η απόσταση από βασικές υπηρεσίες λειτουργούν σωρευτικά.
Η Πρέσπα δείχνει καθαρά και κάτι ακόμη: τα δύο μεγάλα μειονεκτήματα που το σχέδιο Κώδικα δεν μετρά καθόλου είναι η αραιοκατοίκηση και η απομόνωση. Είναι ουσιώδεις παράγοντες που ανεβάζουν το κόστος λειτουργίας του δήμου, περιορίζουν τις οικονομικές δραστηριότητες και δυσκολεύουν την καθημερινότητα των κατοίκων.
Με πυκνότητα περίπου 2,3 κατοίκων ανά km² στην απογραφή του 2021, οι Πρέσπες είναι ο πιο αραιοκατοικημένος δήμος της χώρας. Αυτό στην πράξη σημαίνει ότι ο δήμος πρέπει να συντηρεί δρόμους, δίκτυα, υπηρεσίες καθαριότητας, κοινωνική φροντίδα και διοικητική υποστήριξη για πολύ λίγους κατοίκους, διασπαρμένους σε μεγάλη έκταση. Όσο λιγότεροι είναι οι κάτοικοι ανά τετραγωνικό χιλιόμετρο, τόσο ακριβότερη γίνεται κάθε υπηρεσία ανά κάτοικο. Παρ’ όλα αυτά, η αραιοκατοίκηση παραμένει θεσμικά αόρατη. Το άρθρο 8 δεν τη χρησιμοποιεί ως κριτήριο, παρότι επηρεάζει άμεσα το κόστος και την ποιότητα των δημοτικών υπηρεσιών. [8]
Η δεύτερη διάσταση είναι η απομόνωση: το σύνολο σχεδόν της έκτασης και του πληθυσμού του δήμου μας, απέχει σημαντικά από αστικά κέντρα, με περίπου μία ώρα ή και περισσότερο οδήγησης ως τις πλησιέστερες μικρές πόλεις που παρέχουν υπηρεσίες απούσες στην ύπαιθρο (δευτεροβάθμια περίθαλψη, πολιτισμός, εξειδικευμένο εμπόριο) — η απομόνωση (remoteness) που, όπως και η αραιοκατοίκηση, λείπει από το άρθρο 8.
Η διεθνής πρακτική δείχνει ότι αυτά τα στοιχεία μπορούν να μετρηθούν. Η Eurostat, μέσω του degree of urbanisation, δεν αρκείται σε γενικές περιγραφές αλλά ταξινομεί τις τοπικές μονάδες με βάση την πυκνότητα και τη συνέχεια του πληθυσμού σε πλέγμα 1 km². Στην κατηγορία των αγροτικών περιοχών, πάνω από το 50% του πληθυσμού ζει σε rural grid cells. Το σημαντικό εδώ δεν είναι μόνο η τεχνική μέθοδος. Είναι ότι η Eurostat συνδέει τη χαμηλή πυκνότητα και την απόσταση από αστικές περιοχές με ρηχές τοπικές αγορές, ακριβότερες υπηρεσίες και υψηλότερο μοναδιαίο κόστος υποδομών. Δηλαδή ακριβώς με τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν δήμοι όπως οι Πρέσπες. [9]
Στον ΟΟΣΑ, η απομόνωση (remoteness) δεν αποτυπώνει απλώς γεωγραφική απόσταση, αλλά βασίζεται στην πραγματική δυσκολία πρόσβασης σε πόλεις: ο δείκτης «Πρόσβασης σε Πόλεις» (Access to Cities) μετρά τον χρόνο οδήγησης προς Λειτουργικές Αστικές Περιοχές (FUA). Έτσι, μια περιοχή είναι απομακρυσμένη όταν πάνω από το 50% του πληθυσμού χρειάζεται περισσότερο από 60 λεπτά για να φτάσει σε FUA άνω των 50.000 κατοίκων. Ο ΟΟΣΑ εφαρμόζει την τυπολογία σε περιφερειακό επίπεδο, αλλά η ίδια λογική μπορεί και πρέπει να μεταφερθεί σε επίπεδο δήμων με χαμηλότερα βεβαίως όρια. Για παράδειγμα, δεν είναι λογικό ένας μικρός δήμος να θεωρείται «προσβάσιμος» επειδή ανήκει διοικητικά σε μια περιφερειακή ενότητα που συνολικά έχει καλύτερη πρόσβαση, όταν οι κάτοικοί του χρειάζονται στην πράξη μία ώρα για βασικές υπηρεσίες. [10]
Η αντίθεση είναι σαφής: η διεθνής πρακτική μετρά επιφάνεια, πληθυσμό και απόσταση, ενώ το ελληνικό σχέδιο παραμένει εξαρτημένο από διοικητικά υποκατάστατα και τις κοινότητες ως μονάδες αναφοράς, χωρίς να ενσωματώνει πυκνότητα και απομάκρυνση. Αυτό είναι ακόμη πιο προβληματικό επειδή τα δεδομένα υπάρχουν. Η ΕΛΣΤΑΤ καταγράφει ήδη στοιχεία στο ευρωπαϊκό πλέγμα 1 km², άρα η ελληνική διοίκηση έχει τη στατιστική βάση για μια πολύ πιο ακριβή και δίκαιη ταξινόμηση. [4]
Συμπερασματικά, το σχέδιο Κώδικα δεν αντιμετωπίζει την ορεινότητα ως εργαλείο στοχευμένης πολιτικής, αλλά την πλαταίνει υπερβολικά ως διοικητική κατηγορία. Έτσι, αντί να βοηθά να ξεχωρίσουν οι δήμοι που συγκεντρώνουν πραγματικά και σωρευτικά μειονεκτήματα, δημιουργεί μια ευρεία κατηγορία μέσα στην οποία πολύ διαφορετικές περιπτώσεις αντιμετωπίζονται σχεδόν με τον ίδιο τρόπο.
Το πρόβλημα από ένα σημείο και πέρα, δεν είναι πόσοι δήμοι θα χαρακτηριστούν ορεινοί, αλλά ότι, όσο πιο πλατιά γίνεται η κατηγορία χωρίς εσωτερική διαβάθμιση, τόσο δυσκολότερο γίνεται να στοχευθούν οι πολιτικές ενίσχυσης εκεί όπου υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη.
Γι’ αυτό χρειάζεται μια πιο δίκαιη ελληνική τυπολογία, με τέσσερις διακριτούς άξονες: ορεινότητα, αραιοκατοίκηση, απομόνωση και παραμεθόρια θέση. Οι άξονες αυτοί συχνά συνδέονται μεταξύ τους, αλλά δεν είναι το ίδιο πράγμα. Πρέπει να μετρώνται χωριστά και να λειτουργούν συνθετικά, ώστε οι πολιτικές ενίσχυσης να μπορούν να κατευθύνονται στους δήμους που συγκεντρώνουν τα περισσότερα και βαρύτερα μειονεκτήματα. [3]
Έτσι θα μπορεί να ξεχωρίζει ένας δήμος που είναι απλώς ορεινός από έναν δήμο που είναι ταυτόχρονα ορεινός, αραιοκατοικημένος, απομονωμένος και πραγματικά παραμεθόριος. Αυτές οι δύο περιπτώσεις δεν έχουν το ίδιο λειτουργικό κόστος ούτε τις ίδιες ανάγκες στελέχωσης, υποδομών και χρηματοδότησης.
Τα κατώφλια δεν χρειάζεται να αντιγραφούν μηχανικά από τον ΟΟΣΑ ή τη Eurostat, γιατί εκείνες οι τυπολογίες συχνά λειτουργούν σε περιφερειακή κλίμακα. Πρέπει όμως να αξιοποιηθεί η λογική τους:
σαφή αριθμητικά κριτήρια, πραγματική πυκνότητα, πραγματικός χρόνος πρόσβασης και πραγματική σχέση με τα σύνορα. Με άλλα λόγια, όχι γενικές εντυπώσεις και διοικητικές αντανακλάσεις, αλλά μετρήσιμα στοιχεία προσαρμοσμένα στην ελληνική αυτοδιοίκηση πρώτου βαθμού. [11]
Η πρώτη διόρθωση αφορά την παρ. 2 του άρθρου 8 για τους ορεινούς δήμους. Η διάταξη πρέπει να ξαναγραφτεί με λογική αυστηρότερης πλειοψηφίας, όχι με πολλαπλές εναλλακτικές εισόδους στην ίδια κατηγορία.
Η έννοια του «ορεινού δήμου» πρέπει να παραμείνει, αλλά να συνδέεται κυρίως με πλειοψηφικό ορεινό χαρακτήρα του πληθυσμού ή της έκτασης. Δεν πρέπει να απλώνεται σε σχήματα όπως το 35% ορεινών κοινοτήτων ή το 80% ορεινών και ημιορεινών κοινοτήτων αθροιστικά.
Αν το Υπουργείο θέλει να αναγνωρίσει και πιο ενδιάμεσες περιπτώσεις, μπορεί να το κάνει. Αλλά ας τις ονομάσει με ακρίβεια: «δήμοι με σημαντικό ορεινό ή ημιορεινό ανάγλυφο», όχι «ορεινοί δήμοι». Η ακρίβεια στη γλώσσα του νόμου δεν είναι λεπτομέρεια. Είναι προϋπόθεση για δίκαιη κατανομή πόρων.
Αυτό έχει σημασία και για έναν ακόμη λόγο: η ίδια η μελέτη ΕΕΤΑΑ/ΕΜΠ προτείνει την κατάργηση της έννοιας της ημιορεινότητας ως «αποπροσανατολιστικής». Το σχέδιο Κώδικα κινείται στην αντίθετη κατεύθυνση, αφού χρησιμοποιεί τις ημιορεινές κοινότητες ως στοιχείο για τον χαρακτηρισμό ενός δήμου ως ορεινού. [2] [4]
Η δεύτερη διόρθωση είναι να προστεθούν ρητά δύο νέες κατηγορίες: «αραιοκατοικημένοι δήμοι» και «απομακρυσμένοι δήμοι». Για τους αραιοκατοικημένους, το βασικό κριτήριο πρέπει να είναι η πυκνότητα πληθυσμού, με βάση την τελευταία απογραφή της ΕΛΣΤΑΤ και την επίσημη έκταση του δήμου. Για τους απομακρυσμένους, το βασικό κριτήριο πρέπει να είναι ο πραγματικός χρόνος πρόσβασης σε πόλη ή λειτουργική αστική περιοχή που παρέχει βασικές υπηρεσίες.
Ως ελληνική προσαρμογή της λογικής του ΟΟΣΑ, θα μπορούσε να τεθεί κατώφλι άνω των 45 λεπτών για πάνω από το 50% του μόνιμου πληθυσμού προς πόλη ή λειτουργική αστική περιοχή άνω των 15.000 κατοίκων. Το ακριβές όριο μπορεί να τεκμηριωθεί τεχνικά, αλλά η αρχή είναι σαφής: η απομόνωση πρέπει να μετριέται ως πραγματικός χρόνος πρόσβασης, όχι ως διοικητική υπόθεση.
Μόνο έτσι θα αναγνωριστεί θεσμικά ότι δεν είναι το ίδιο ένας δήμος να είναι «λίγο ορεινός» αλλά δίπλα σε μεγάλο αστικό κέντρο, με έναν δήμο που έχει ελάχιστους κατοίκους, μεγάλη διασπορά οικισμών και μία ώρα δρόμο μέχρι βασικές υπηρεσίες.[11]
Η τρίτη διόρθωση αφορά την παρ. 3 για τους παραμεθόριους δήμους. Εκεί χρειάζεται να εγκαταλειφθεί το κριτήριο της περιφερειακής ενότητας ως αυτόνομο κριτήριο. Η μεθοριακότητα δεν πρέπει να «μεταδίδεται» διοικητικά από μια ολόκληρη περιφερειακή ενότητα σε όλους τους δήμους της. Πρέπει να συνδέεται με την πραγματική θέση του δήμου και του πληθυσμού του απέναντι στα σύνορα.
Μια καθαρότερη διατύπωση θα αναγνώριζε ως παραμεθόριο τον δήμο που είτε έχει χερσαίο εξωτερικό σύνορο είτε έχει πάνω από το 50% του μόνιμου πληθυσμού του σε απόσταση έως 25 χλμ. από εξωτερικό σύνορο. Για τα νησιά μπορεί να προβλεφθεί ειδικό, χωριστό κριτήριο, ώστε να μη συγχέονται διαφορετικές γεωγραφικές πραγματικότητες. [6]
Η τέταρτη διόρθωση είναι ίσως η σημαντικότερη: η ταξινόμηση πρέπει να περάσει από τον
μονοδιάστατο χαρακτηρισμό σε πολυκριτηριακή διαβάθμιση μειονεκτικότητας. Η κρίσιμη ερώτηση για τις πολιτικές (αρμοδιότητες, χρηματοδοτήσεις, ειδικά κίνητρα) δεν πρέπει να είναι μόνο «είναι ο δήμος ορεινός ή όχι;». Πρέπει να είναι πόσο έντονα και πόσο σωρευτικά μειονεκτήματα συγκεντρώνει.
Η διαβάθμιση αυτή μπορεί να σχεδιαστεί ως σύνθετη αξιολόγηση χωρικής μειονεκτικότητας, χωρίς να περιορίζεται σε ένα απλό άθροισμα κατηγοριών. Η ορεινότητα, η αραιοκατοίκηση, η απομόνωση και η μεθοριακότητα δεν έχουν παντού την ίδια ένταση ούτε παράγουν παντού το ίδιο κόστος. Άλλο είναι ένας δήμος με ορεινά χαρακτηριστικά κοντά σε μεγάλο αστικό κέντρο και άλλο ένας δήμος όπου μικρός πληθυσμός, μεγάλη έκταση, δύσκολη πρόσβαση και πραγματική συνοριακή έκθεση λειτουργούν ταυτόχρονα. Η κατηγοριοποίηση πρέπει να περιλαμβάνει τα δεδομένα για την άσκηση κατάλληλης πολιτικής ενίσχυσης. [12]
Τέλος, οι κατηγορίες δεν πρέπει να μείνουν παγωμένες για δεκαετίες. Η ταξινόμηση χρειάζεται τακτική επανεξέταση ανά απογραφή και ενδιάμεση τεχνική επικαιροποίηση ανά δημοτική περίοδο, ώστε να λαμβάνονται υπόψη η πληθυσμιακή μεταβολή, η γήρανση, οι αλλαγές στην πρόσβαση, τα νέα οδικά έργα και τα πραγματικά δεδομένα λειτουργικού κόστους.
Η διαδικασία μπορεί να γίνεται με γνώμη της ΕΛΣΤΑΤ, της ΕΕΤΑΑ, του ΜΕ.Κ.Δ.Ε. και ανεξάρτητης επιστημονικής επιτροπής. Έτσι, οι χαρακτηρισμοί δεν θα είναι αποτέλεσμα πολιτικής πίεσης ή ιστορικής αδράνειας, αλλά τεκμηριωμένης και περιοδικά επικαιροποιημένης αξιολόγησης. [13]
Οι αραιοκατοικημένοι δήμοι έχουν ήδη πάρει μια πρώτη ανάσα με την αλλαγή στον
υπολογισμό των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων το 2023, καθώς πλέον λαμβάνεται υπόψη και η έκταση κάθε δήμου. Αυτό είναι ένα θετικό βήμα, γιατί αναγνωρίζει ότι ένας δήμος με λίγους κατοίκους αλλά μεγάλη επικράτεια έχει υψηλότερο κόστος λειτουργίας. Δεν αρκεί όμως από μόνο του. Χρειάζεται πιο ενεργητική και συντονισμένη στήριξη, ώστε η πρόσθετη
χρηματοδότηση να μπορεί να πιάσει τόπο: προσαρμοσμένες αρμοδιότητες, ειδικά
χρηματοδοτικά εργαλεία, κίνητρα στελέχωσης, τεχνική υποστήριξη και πολιτικές που απαντούν στις πραγματικές δυσκολίες της απόστασης, της διασποράς και της χαμηλής πυκνότητας.
Το ζητούμενο της κατηγοριοποίησης των δήμων είναι να βοηθά την πολιτεία να βλέπει
καλύτερα τις πραγματικές ανάγκες κάθε τόπου και να σχεδιάζει πιο δίκαιες πολιτικές. Αυτό δεν γίνεται όταν δήμοι με διαφορετικά προβλήματα, ανάγκες και δυνατότητες βρίσκονται κάτω από την ίδια κατηγορία. Γιατί άλλο είναι ένας δήμος με ορισμένα ορεινά χαρακτηριστικά και εύκολη πρόσβαση σε αστικό κέντρο, και άλλο ένας δήμος μικρός, αραιοκατοικημένος, απομονωμένος, πραγματικά παραμεθόριος και δημογραφικά συρρικνωμένος.
Γι’ αυτό το άρθρο 8 χρειάζεται διόρθωση για να γίνει πιο ακριβής, πιο τεκμηριωμένη και τελικά πιο χρήσιμη η κατηγοριοποίηση, ώστε να στηρίζει μια ώριμη χωρική πολιτική που κατευθύνει
περισσότερη και καλύτερα σχεδιασμένη ενίσχυση εκεί όπου τα μειονεκτήματα σωρεύονται.
Είναι ίσως η τελευταία ευκαιρία να σωθεί η ορεινή Ελλάδα που αργοπεθαίνει.
[1] https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2020/10/oecd-
environmental-performance-reviews-greece-2020_5ef7415a/cec20289-en.pdf
[2] https://eetaa.gr/eetaa/ekdoseis/pdf/178.pdf
[3] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php?title=Applying_the_degree_of_urbanisation_manual_-
Extensions_to_level_1_of_the_classification [13] https://support.e-nomothesia.gr/nomos-4555-2018.html [4] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Territorial_typologies_manual–
mountain_regions [5] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Territorial_typologies_manual–
border_regions [6] https://www.prespes.gr/prespa/images/ERGA_PROJECTS/ESEKK_D_PRESPON/%CE%A4%CE%95 %CE%A7%CE%9D%CE%99%CE%9A%CE%97%20%CE%95%CE%9A%CE%98%CE%95%CE%A3 %CE%97%20%CE%95%CE%A3%CE%95%CE%9A%CE%9A%20%CE%A0%CF%81%CE%B5%CF %83%CF%80%CF%8E%CE%BD%20v.2.pdf [7] https://www.statistics.gr/documents/20181/17286366/mon_plith_2021.xlsx/7adf2ca4-0baf-7b19- 2860-1e7caea81e7f?t=1679066566128 [8] https://www.prespes.gr/prespa/images/ENHMEROSI/ANAKOINOSEIS/2023/PSIFIAKI_STRATIGIKI/% CE%A8%CE%B7%CF%86%CE%B9%CE%B1%CE%BA%CE%AE%20%CE%A3%CF%84%CF%81% CE%B1%CF%84%CE%B7%CE%B3%CE%B9%CE%BA%CE%AE%20%CE%94%CE%AE%CE%BC %CE%BF%CF%85%20%CE%A0%CF%81%CE%B5%CF%83%CF%80%CF%8E%CE%BD.pdf [9] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Territorial_typologies_manual–
_degree_of_urbanisation
[10] https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2019/06/classifying-small-tl3-
regions-based-on-metropolitan-population-low-density-and-remoteness_4db52e7d/b902cc00-en.pdf
[11] https://www.oecd.org/en/publications/oecd-regions-and-cities-at-a-glance-2022_14108660-en/full-
report/component-3.html
[12] https://www.oecd.org/en/publications/reinforcing-rural-resilience_7cd485e3-en/full-report/trends-
opportunities-and-challenges-for-rural-regions_64b6ba0e.html
[14] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Territorial_typologies_manual_-
_introduction
