Σχόλια και παρατηρήσεις επί του κειμένου του νέου Κώδικα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (2026)

Δρ Χριστίνα Μπαρμπαρούση Περιφερειολόγος, διδάσκουσα ΕΑΠ, μεταδιδακτορική ερευνήτρια ΕΚΠΑ 

1. Θεμελιώδες τεχνικό πλαίσιο: Τι συνιστά Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης;

Η κωδικοποίηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης οφείλει να βασίζεται σε επιστημονικές μεθοδολογίες και να λαμβάνει υπ’ όψιν διεθνή πρότυπα ως κείμενα πολιτικής που υλοποιούν τις επιστημονικές μεθοδολογίες. Ακόμη, να εκκινείται με κριτήρια τη θεσμική αναγκαιότητα, την τεχνική επάρκεια και την κοινωνική χρησιμότητα, ώστε να παράγει προστιθέμενη αξία. Η κωδικοποίηση δεν ταυτίζεται με μεταρρύθμιση. Η μεταρρύθμιση είναι μια έννοια θολή και νεφελώδης, ανεπαρκώς προσδιορισμένη στην επιστημονική βιβλιογραφία. Αντιθέτως, ένας Κώδικας αποτελεί είτε εργαλείο συστηματοποίησης είτε καταστατικό χάρτη αναδιάρθρωσης της αποκέντρωσης (Shah, 2006· Hooghe & Marks, 2016· Hlepas, 2020). Επομένως, η αξιολόγηση του παρόντος Σχεδίου γίνεται με βάση το κεντρικό ερώτημα: Συνιστά τεχνική κωδικοποίηση ή ουσιαστική μεταρρύθμιση αποκέντρωσης; Επιμέρους ερωτήματα αποτελούν τα εξής: Ενισχύει την αυτονομία των ΟΤΑ; Αποσαφηνίζει τις αρμοδιότητες; Μειώνει την κηδεμονία του Κράτους; Δημιουργεί συνθήκες αναπτυξιακής αποκέντρωσης; Προάγει τις σχέσεις εγγύτητας τοπικών κοινωνιών-Κράτους-αγοράς;

Ως εκ τούτου, ένα κείμενο δεν είναι Κώδικας απλώς επειδή συγκεντρώνει διατάξεις. Για να θεωρηθεί ουσιαστικός Κώδικας, είναι αναγκαίο να πληροί σωρευτικά συγκεκριμένες τεχνικές και θεσμικές προδιαγραφές:

• Ευσύνοπτη έκταση κειμένου, που ικανοποιεί ταυτόχρονα τη θεσμική πυκνότητα, την λειτουργική καθαρότητα, την τεχνική επάρκεια και την κανονιστική οικονομία.
• Συστηματική οργάνωση και ενοποίηση διάσπαρτης νομοθεσίας (ιεραρχική δομή από Μέρη – Βιβλία – Κεφάλαια – Τμήματα – Άρθρα, λογική θεματική διάταξη και όχι χρονολογική, αποφυγή επαναλήψεων διατάξεων).
• Εννοιολογική καθαρότητα με σαφείς ορισμούς στην αρχή, που χρησιμοποιούνται με συνέπεια, να μην αλλάζει το νόημα όρων σε διαφορετικά άρθρα και να τηρείται η επιστημονική ορολογία.
• Κανονιστική οικονομία με ρύθμιση μόνο όσων χρειάζονται ρύθμιση και οι τεχνικές λεπτομέρειες να μεταφέρονται σε κανονιστικές πράξεις.
• Εσωτερική συνοχή χωρίς αντιφάσεις μεταξύ άρθρων, με συμβατότητα μεταξύ Βιβλίων και με αποφυγή εξαιρέσεων που αναιρούν τον κανόνα.
• Κατάργηση προγενέστερης νομοθεσίας, ήτοι ρητή κατάργηση των προγενέστερων διατάξεων χωρίς να αφήνει θολή ισχύ παλαιών ρυθμίσεων.

• Σαφής κατανομή αρμοδιοτήτων χωρίς επικαλύψεις με προσδιορισμό ποιος αποφασίζει, ποιος χρηματοδοτεί, ποιος ελέγχει.
• Διακριτό και αναλογικό πλαίσιο εποπτείας, ήτοι η εποπτεία είναι ex post, αναλογική και δεν ακυρώνει την αυτονομία.
• Συμβατότητα με υπερνομοθετικό πλαίσιο, ήτοι Σύνταγμα, Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, Εδαφική Συνοχή, αρχές χρηστής διοίκησης.
• Μείωση προβλεψιμότητας και προδιαγραφές ασφάλειας δικαίου, ήτοι μείωση ερμηνευτικών ασαφειών, ανάγκης εγκυκλίων και δικαστικών συγκρούσεων.
• Κατοχύρωση διοικητικής αυτονομίας και οικονομικής αυτοτέλειας.
• Διασφάλιση αντιστοίχισης αρμοδιοτήτων και πόρων και αυτών με το προσωπικό για την πραγμάτωση της αυτονομίας και της αυτοτέλειας.
• Θεσμική ισορροπία εκτελεστικών και συλλογικών οργάνων.
• Αποφυγή κρατικής μικροδιαχείρισης.
• Ενσωμάτωση Εγχειριδίου του Πολίτη με τα βασικά σημεία που τον αφορούν.
• Λειτουργικότητα και εφαρμοσιμότητα στην πράξη, ήτοι θεωρητικά άρτιος και πρακτικά εφαρμοστέος, όχι ανεφάρμοστος σε μικρούς δήμους και διοικητικά δυσανάλογος, αλλά να λαμβάνει υπ’ όψιν το ανθρώπινο δυναμικό, τη δημοσιονομική δυνατότητα και την ψηφιακή ωριμότητα των ΟΤΑ.

• Ανάλυση υφιστάμενης κατάστασης

Για την βαθύτερη κατανόηση της επιρροής που δέχεται η διαδικασία κωδικοποίησης από τις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν στην Τοπική Αυτοδιοίκηση ενός Κράτους είναι αναγκαίο να παρατεθούν οι βασικοί τύποι συστημάτων, όπως συναντώνται στη βιβλιογραφία. Κατά την τυπολογία των Hesse και Scharpe (1991), δημιουργούνται τρεις βασικοί τύποι συστημάτων ΤΑ στην Ευρώπη. Ο πρώτος τύπος ονομάζεται «Ναπολεόντειος Ομάδα» (“Franco-group”) και σχηματίζεται από τα κράτη που χαρακτηρίζονται από χαμηλό βαθμό τοπικής αυτονομίας και ασθενή οικονομική αυτοτέλεια. Τα κράτη αυτά (συνεπάγεται ότι) χαρακτηρίζονται από ισχυρό συνταγματικό καθεστώς, πολιτικοποίηση της δημόσιας διοίκησης και πελατειακές σχέσεις των ομάδων συμφερόντων, συγκεντρωτισμό των αρμοδιοτήτων, ισχυρό βαθμό πρόσβασης των πολιτικών προσώπων στα κρατικά όργανα άσκησης εξουσίας, διαπερατότητα στο σύστημα ελέγχου και εποπτείας επί των οργάνων των θεσμών. Επιπλέον, από χαμηλή απόδοση των διαθέσιμων πόρων, δυσκαμψία του συστήματος λόγω γραφειοκρατικής τυπολατρίας (το γράμμα του νόμου), σκληρότητα του Κράτους (ασυμφωνία με το πνεύμα το νόμου), ατελή πληροφόρηση και ανεπαρκή δικτύωση των δρώντων υποκειμένων, σκεπτικισμό απέναντι στην καινοτομία, αδυναμία προσαρμογής στα νέα διεθνή τεχνικά και επιστημονικά πρότυπα, δυσπιστία δημόσιας διοίκησης και κοινωνίας. Στην ομάδα εντάσσονται οι χώρες του ευρωπαϊκού νότου, δηλαδή η Ελλάδα, η Ιταλία, η Γαλλία, η Ισπανία, η Πορτογαλία και το Βέλγιο. Για την Ελλάδα ισχύουν επιπλέον: Θεσμική κόπωση από υπέρμετρη ή ελλιπή νομοθέτηση, υψηλή εξάρτηση από Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), διοικητικές ανισότητες μεταξύ μικρών και μεγάλων δήμων, υποστελέχωση, ιδίως σε ορεινούς/νησιωτικούς δήμους, απουσία πλαισίου διαβούλευσης και συμμετοχής του κοινού στη διαδικασία σχεδιασμού και λήψης των αποφάσεων.

• Ανάλυση ανά Βιβλίο

Βιβλίο Α: Συγκρότηση Αυτοδιοίκησης – Εκλογικό Σύστημα

Θετικά

• Συστηματική ενοποίηση εκλογικής νομοθεσίας.
• Κατηγοριοποίηση δήμων.
• Ρύθμιση ηλεκτρονικής ψήφου.
• Επικαιροποίηση ασυμβιβάστων.

Αρνητικά

• Δεν συνδέει το εκλογικό σύστημα με ισχυρά θεσμικά αντίβαρα.
• Το 42%+1 ενισχύει τη σταθερότητα, αλλά περιορίζει την αναλογικότητα.
• Περιορισμένη ενίσχυση ενδοδημοτικής αποκέντρωσης.
• Διαπερατότητα ηλεκτρονικού συστήματος ψηφοφορίας, που μειώνει την τοπική δημοκρατία και αυξάνει τον κίνδυνο νοθείας από την κάλπη προς τις ηλεκτρονικές συσκευές.

Εκτίμηση: Καλή τεχνική κωδικοποίηση, ουδέτερη θεσμικά, ασθενής μεταρρυθμιστικά.

Βιβλίο Β: Σύστημα Διακυβέρνησης – Όργανα

Θετικά

• Σαφήνεια αρμοδιοτήτων δημάρχου/περιφερειάρχη.
• Ειδική συνεδρίαση λογοδοσίας.
• Ενίσχυση επιτροπών και γνωμοδοτικών οργάνων.

Αρνητικά

• Διατηρεί τον δημαρχοκεντρικό χαρακτήρα (ο δήμαρχος ως μικρός πρωθυπουργός), που εντείνει την συγκέντρωση, που εντείνει την πολιτική ανισότητα.
• Περιορισμένη θεσμική ισορροπία.
• Δυνατότητα κρατικής παρέμβασης σε θεσμούς (π.χ. Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης), που οξύνει την κηδεμονία, που αδυνατίζει την έννοια της αυτοδιοίκησης.

Εκτίμηση: Θεσμικά συνεκτικό, αλλά συγκεντρωτικό, καμία αλλαγή με το υπάρχον προβληματικό πλαίσιο.

Βιβλίο Γ: Άσκηση Αρμοδιοτήτων – Λειτουργική Ταξινόμηση

Θετικά

• Υιοθέτηση διεθνούς προτύπου COFOG.
• Ρήτρα διασφάλισης πόρων σε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων.
• Κανονιστική δυνατότητα συμπληρωματικής ρύθμισης.

Αρνητικά

• Αγνόηση της εδαφικής διάστασης της Πολιτικής Συνοχής και της τοποκεντρικής προσέγγισης της ανάπτυξης, που λειτουργεί ως τροχοπέδη στην αυτοτέλεια καθώς εμποδίζει τις αρμοδιότητες ως εργαλεία της αυτονομίας.
• Το «τεκμήριο καθημερινότητας» παραμένει ασαφές.
• Δεν θεσπίζεται δεσμευτικός μηχανισμός χρηματοδότησης.
• Παραμένουν πιθανές επικαλύψεις με το Κράτος.

Εκτίμηση: Θεωρητικά σύγχρονο, πρακτικά ημιτελές.

Βιβλίο Δ: Οικονομικά – Πόροι – Νομικά Πρόσωπα

Θετικά

• Αναγνώριση ανάγκης ενίσχυσης μικρών δήμων.
• Συστηματοποίηση πλαισίου.

Αρνητικά

• Δεν κατοχυρώνει τη φορολογική αυτονομία.
• Δεν μειώνει την εξάρτηση από μεταβιβάσεις.
• Δεν προωθεί εναλλακτικές πηγές δημιουργίας πόρων, συγκρούεται με την αυτονομία και αυτοτέλεια.
• Δεν θεσμοθετεί σταθερό μηχανισμό κατανομής πόρων βάσει λειτουργιών.

Εκτίμηση: Συντηρητικό δημοσιονομικά.

Βιβλίο Ε: Εποπτεία – Πειθαρχικό – Έλεγχος

Θετικά

• Ενιαίο πλαίσιο εποπτείας.
• Θεσμική ρήτρα πρόβλεψης πόρων κατά τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων.
• Καλύτερη και σαφέστερη τυποποίηση δημοσιονομικών διαδικασιών.
• Ενίσχυση μηχανισμών ελέγχου και διαφάνειας.

Αρνητικά

• Ισχυρή κρατική επιτήρηση.
• Δεν μεταβαίνει σε πλήρως αναλογικό ex post έλεγχο.
• Απουσία φορολογικής αποκέντρωσης.
• Απουσία αυτόματου μηχανισμού κατανομής ΚΑΠ βάσει λειτουργιών.
• Απουσία ποσοστιαίας κατοχύρωσης πόρων.
• Απουσία μείωσης κρατικής δημοσιονομικής εξάρτησης.
• Απουσία σύνδεσης με εδαφική στρατηγική χρηματοδότησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Εκτίμηση: Ενισχύει τη νομιμότητα, όχι την αυτονομία.

Ακολουθεί συνοπτική εκτίμηση του νέου Κώδικα ΟΤΑ α) σε αντιπαραβολή με τον προηγούμενο Κώδικα ΟΤΑ (2006), β) ως προς τα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα (ανάλυση SWOT) που παρουσιάζει, γ) ως προς την επίδρασή του με το πολυεπίπεδο περιβάλλον (ανάλυση PESTEL DG).

Πίνακας 1. Αντιπαραβολή Κώδικα 2006-Κώδικα 2026, βαθμός και εκτίμηση μεταβολής.

Πίνακας 2. Ανάλυση SWOT νέου Κώδικα ΟΤΑ, δυνάμεις, αδυναμίες, ευκαιρίες και απειλές.

Πίνακας 3. Ανάλυση PESTEL DG νέου Κώδικα ΟΤΑ, πολιτικού, οικονομικού, κοινωνικού, τεχνολογικού, φυσικού, νομικού περιβάλλοντος και η διάσταση της ηθικής.

Συμπεράσματα

Γενικότερα, ο Κώδικας της Αυτοδιοίκησης είναι το ευαγγέλιο των αιρετών ηγεσιών και των διορισμένων διοικήσεων, στον οποίο τα πολιτικά πρόσωπα και οι γραφειοκράτες ορκίζονται να φροντίσουν με σύνεση και να διαχειριστούν με υπευθυνότητα τις υποθέσεις τοπικής σημασίας. Άρα, οφείλουν να τηρούν τις οδηγίες, να κρίνουν ορθολογικά, να ερμηνεύουν κριτικά, να καθοδηγούν δίκαια και να υλοποιούν τίμια. Επομένως, είναι αναγκαίο να είναι έτσι γραμμένος, ώστε να ενισχύει το έργο όσων δεσμεύονται να τον υπηρετούν. Πρέπει να απεμπλέκει τα επίπεδα διοίκησης από σχέσεις ιεραρχίας μεταξύ τους διότι δεν υπάρχουν (κανείς δεν είναι ανώτερος και κανείς κατώτερος), να ξεκαθαρίζει ποιος κάνει τί (αρμοδιότητες δήμων και περιφερειών), να αποφεύγει επικαλύψεις και ασάφειες με το Κράτος καθώς έχουν διοικητική αυτονομία και οικονομική αυτοτέλεια και δεν χρειάζονται κηδεμονία (πώς θα γίνει και γιατί) και να προσφέρει την τεχνογνωσία, την τεχνολογία και την τεχνοτροπία, ώστε να προγραμματίζουν τη δράση τους. 

Παράλληλα, διεθνείς βέλτιστες πρακτικές δείχνουν ότι οι πιο ολοκληρωμένοι Κώδικες Αυτοδιοίκησης αναπτύσσονται μέσα από τη συμμετοχή του κοινού, όπου οι δήμοι, οι περιφέρειες, οι επαγγελματικές ενώσεις αιρετών, οι δημόσιοι υπάλληλοι, οι κοινωνικοί φορείς και οι πολίτες συμβάλλουν στη διαμόρφωση των άρθρων, εξασφαλίζοντας ότι το τελικό κείμενο είναι λειτουργικό, εφαρμόσιμο και κοινωνικά νομιμοποιημένο. Επίσης, στις βέλτιστες πρακτικές συγκαταλέγεται η πλήρης ψηφιοποίηση του Κώδικα, η δημιουργία έξυπνων εργαλείων αναζήτησης ανά λέξη-κλειδί και η ενσωμάτωση οδηγιών χρήσης, που συνοδεύουν κάθε θεματικό κεφάλαιο, ώστε οι ΟΤΑ να γνωρίζουν συγκεκριμένα πώς εφαρμόζονται οι διατάξεις στην πράξη. Με τον τρόπο αυτό ενισχύεται η διοικητική ικανότητα, μειώνεται η νομική αβεβαιότητα και βελτιώνεται η ποιότητα των αποφάσεων σε τοπικό επίπεδο.

Συνεπώς, ακόμη και ο καλύτερος Κώδικας είναι καταδικασμένος σε αποτυχία, αν πρώτα αγνοηθεί από τις τοπικές κοινωνίες. Οι ντόπιοι γνωρίζουν το κάθε πρόβλημα και είναι σε θέση να προτείνουν τη λύση, ακόμη και αν δεν είναι αποδεκτή. Διότι κανένας τρίτος δεν μπορεί να υποκαταστήσει το δεσμό εγγύτητας των ατόμων με το χώρο, που τους προσδίδει το προβάδισμα της γνώσης. Οπότε, το ευαγγέλιο των τοπικών διαχειριστών θα πρέπει να είναι κατανοητό στους επαγγελματίες, στους ερευνητές και στους μη ειδικούς σε θέματα τοπικής και περιφερειακής διοίκησης. Δηλαδή, να είναι ευσύνοπτο, απλοποιώντας και ενοποιώντας διάσπαρτους νόμους (το νόημα πίσω από την κωδικοποίηση), δομημένο με λογική διάταξη και επιστημονική ακρίβεια και να συνοδεύεται από ένα σύντομο «εγχειρίδιο πολίτη» με τα βασικά σημεία που τον αφορούν. Διότι ο Κώδικας είναι ένα κοινωνικό συμβόλαιο, του οποίου τα συμβαλλόμενα μέρη (τοπικοί διαχειριστές, φορείς αποφάσεων και ενδιαφερόμενοι τρίτοι) πρέπει να μπορούν να το κατανοήσουν πριν συναινέσουν για να το εφαρμόσουν. Μια καλή εκκίνηση των ανωτέρω είναι η δημόσια διαβούλευση, η οποία είναι μια συγκεκριμένη διαδικασία που προβλέπεται ως φυσικό δικαίωμα των περιοχών και δεν απαιτείται καμιά θεσμική εντολή ή εξουσιοδότηση άλλου οργάνου, παρά μόνο η τοπική πρωτοβουλία για την ενεργοποίησή της.

Ειδικότερα, στα θετικά σημεία του, o υπό κρίση νέος Κώδικας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης 2026 επιτυγχάνει την τεχνική κωδικοποίηση, δημιουργεί σαφέστερο διοικητικό περιβάλλον και εναρμονίζεται με διεθνείς λειτουργικές ταξινομήσεις. Στα αρνητικά του σημεία, η έκτασή του δείχνει τεράστια κωδικοποίηση και γεννά ερώτημα αν έγινε ουσιαστική απλοποίηση. Επιπλέον, η έκτασή του και η ενσωμάτωση εκτεταμένων διαδικαστικών λεπτομερειών περιορίζουν την κανονιστική οικονομία που θα όφειλε να χαρακτηρίζει έναν σύγχρονο Κώδικα, με αποτέλεσμα να λειτουργεί κυρίως ως εκτεταμένη συστηματοποίηση της υφιστάμενης πολυνομίας και όχι ως σαφής καταστατικός χάρτης θεσμικής αναδιάρθρωσης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Δεν πέτυχε να μετασχηματίσει το μοντέλο αποκέντρωσης της χώρας: διατηρεί την υπερσυγκέντρωση, δεν κατοχυρώνει σαφή και πλήρως δεσμευτική αντιστοίχιση αρμοδιοτήτων και πόρων, δεν ενισχύει θεσμικά την διοικητική αυτονομία και την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ ούτε μειώνει την εξάρτησή τους από κεντρικές μεταβιβάσεις, διατηρεί έντονο δημαρχοκεντρικό χαρακτήρα χωρίς ισχυρά συλλογικά αντίβαρα, δεν καθιερώνει καθαρό και πλήρως λειτουργικό σύστημα αποφυγής επικαλύψεων αρμοδιοτήτων με το Κράτος, ενώ το πλαίσιο εποπτείας παραμένει ισχυρά συγκεντρωτικό και όχι καθαρά αναλογικό και ex post. Δεν ενσωματώνει ρητά την εδαφική διάσταση της Πολιτικής Συνοχής, την τοποκεντρική προσέγγιση της ανάπτυξης και τη λογική της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, με αποτέλεσμα να παραμένει εσωστρεφής ως προς το εθνικό διοικητικό σύστημα και όχι πλήρως εναρμονισμένος με τη σύγχρονη ευρωπαϊκή χωρική πολιτική. Με βάση τα ως άνω αυξάνει την απόσταση ατόμων και χώρου, ατόμων και κράτους, ατόμων και αγοράς ενώ ο ρόλος τη Αυτοδιοίκησης είναι προαγωγή της εγγύτητας χώρου και διαδικασιών. 

Προτάσεις Έχοντας λάβει υπ’ όψιν τα ανωτέρω, προτείνεται ο Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης να μην ξεπερνά τις 500-800 σελίδες, τα 300-500 άρθρα, να είναι δομημένος σε 4-6 βασικά μέρη, με ξεκάθαρη διάκριση αρχών και διαδικασιών, με σαφή πίνακα αρμοδιοτήτων και με εγχειρίδιο πολίτη. Επίσης, προτείνεται ρητή κατοχύρωση διοικητικής αυτονομίας και οικονομικής αυτοτέλειας, διακριτός, αναλογικός και ex post έλεγχος νομιμότητας, σαφής μηχανισμός αντιστοίχισης των αρμοδιοτήτων με τους πόρους, θεσμική ενίσχυση των συλλογικών οργάνων, στοχευμένη ενίσχυση μικρών και νησιωτικών δήμων και σύνδεση της αρχιτεκτονικής δομής με την εδαφική συνιστώσα της Εδαφικής Συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης.