1. Σκοπός και πλαίσιο

Το άρθρο απευθύνεται σε υπηρεσίες προμηθειών, τεχνικές υπηρεσίες και νομικές υπηρεσίες δήμων που καταρτίζουν και διαχειρίζονται συμβάσεις προμήθειας, συντήρησης ή επισκευής αστικού εξοπλισμού, με έμφαση σε συμβάσεις μικρής και μεσαίας κλίμακας που ανατίθενται απευθείας βάσει των άρθρων 116-120 του Ν.4412/2016. Βασίζεται σε συστηματική ανάλυση δείγματος 58 συμβάσεων που έχουν αναρτηθεί στο ΚΗΜΔΗΣ και τη ΔΙΑΥΓΕΙΑ από 42 δήμους σε όλη την επικράτεια, οι περισσότερες εκ των οποίων αφορούν συντήρηση, επισκευή ή προμήθεια εξοπλισμού συντριβανιών, καθώς και ορισμένες ευρύτερες συμβάσεις αστικής ανάπλασης όπου ο αντίστοιχος εξοπλισμός αποτελεί επιμέρους κονδύλιο.

Σκοπός δεν είναι η κριτική συγκεκριμένων φορέων, αλλά η ανάδειξη επαναλαμβανόμενων πρακτικών -καλών και βελτιώσιμων- ώστε οι αναθέτουσες αρχές να αξιοποιήσουν το δείγμα ως σημείο αναφοράς κατά τον σχεδιασμό αντίστοιχων συμβάσεων στο μέλλον.

2. Ευρήματα από την ανάλυση του δείγματος

2.1 Ανομοιογένεια στη διαφάνεια τιμών μονάδας

Η ποιότητα του τιμολογίου διέφερε σημαντικά μεταξύ των συμβάσεων του δείγματος. Ορισμένοι δήμοι διέθεταν αναλυτικό τιμολόγιο ανά σημείο παρέμβασης, τύπο εργασίας ή είδος υλικού, με σαφή τεκμηρίωση του τρόπου υπολογισμού της συνολικής αξίας. Αντίθετα, σε αρκετές μικρές συμβάσεις  το συμφωνητικό περιοριζόταν σε ενιαίο κατ’ αποκοπή ποσό, χωρίς καμία αναφορά σε επιμέρους τιμές μονάδας, παραπέμποντας απλώς σε τεχνική έκθεση ή μελέτη που δεν ενσωματωνόταν στο ίδιο το κείμενο της σύμβασης. Η έλλειψη αυτή περιορίζει τη δυνατότητα μεταγενέστερου ελέγχου, σύγκρισης τιμών μεταξύ δήμων και τεκμηρίωσης της οικονομικότητας της προσφοράς.

2.2 Ανομοιόμορφη χρήση εγγυήσεων και ποινικών ρητρών

Στις μεγαλύτερες συμβάσεις του δείγματος (άνω των 300.000€) προβλεπόταν συστηματικά εγγυητική επιστολή καλής εκτέλεσης της τάξης του 4% επί της εκτιμώμενης αξίας, καθώς και κλιμακωτές ποινικές ρήτρες 2,5%-5% για καθυστερήσεις. Στις μικρότερες συμβάσεις, ωστόσο, η πρακτική ήταν ανομοιόμορφη: ορισμένες προέβλεπαν ρητά ρήτρες έκπτωσης αναδόχου και προειδοποιητική προθεσμία συμμόρφωσης, ενώ άλλες δεν περιείχαν καμία αναφορά σε ποινική ρήτρα, εγγύηση καλής εκτέλεσης ή διαδικασία αντικατάστασης ελαττωματικού υλικού, παρά το γεγονός ότι επρόκειτο για συμβάσεις άνω των 10.000€.

2.3 Περιορισμένος ανταγωνισμός σε εξειδικευμένες αγορές

Στο μεγαλύτερο μέρος του δείγματος η ανάθεση έγινε απευθείας κατόπιν μίας και μόνης προσφοράς, χωρίς πρόσθετη τεκμηρίωση για τη μη ύπαρξη εναλλακτικών προμηθευτών. Παράλληλα, παρατηρήθηκε αξιοσημείωτη συγκέντρωση της αγοράς σε λίγους εξειδικευμένους οικονομικούς φορείς: μία εταιρεία  ανέλαβε συμβάσεις σε τρεις διαφορετικούς δήμους, ενώ σε τέσερεις ξεχωριστές συμβάσεις το ίδιο φυσικό πρόσωπο εμφανιζόταν ως νόμιμος εκπρόσωπος δύο διαφορετικών εταιρικών σχημάτων. Η στενότητα αυτή της αγοράς δεν υποδηλώνει καθαυτή παρατυπία, αλλά αυξάνει τη σημασία της τεκμηρίωσης περί επάρκειας έρευνας αγοράς πριν από κάθε απευθείας ανάθεση.

2.4 Σφάλματα και διπλές καταχωρίσεις στο ΚΗΜΔΗΣ

Εντοπίστηκαν τουλάχιστον τέσσερεις περιπτώσεις πλήρους διπλής ανάρτησης της ίδιας ακριβώς σύμβασης με διαφορετικό κωδικό ΑΔΑΜ, καθώς και μία περίπτωση επίσημης “ορθής επανάληψης” όπου η αρχική καταχώριση περιείχε εσφαλμένη διάρκεια σύμβασης (“12 μήνες” αντί της ορθής προθεσμίας 257 ημερών/31.12.2024. Τέτοια σφάλματα δημιουργούν σύγχυση σε τρίτους που αναζητούν στοιχεία διαφάνειας και επιβαρύνουν διοικητικά τον φορέα με διορθωτικές ενέργειες. Υποδηλώνουν όμως και μια προχειρότερα στην σύνταξη των διαδικασιών.

2.5 Παρωχημένες νομικές παραπομπές

Η πλειονότητα των συμβάσεων του δείγματος περιείχε ενημερωμένες ρήτρες προστασίας προσωπικών δεδομένων με αναφορά στον Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων και τον Ν.4624/2019. Εντοπίστηκαν ωστόσο τουλάχιστον δύο συμβάσεις  που παρέπεμπαν αποκλειστικά στον καταργημένο Ν.2472/1997, στοιχείο που υποδηλώνει χρήση παλαιού υποδείγματος συμφωνητικού το οποίο δεν έχει επικαιροποιηθεί.

2.6 Αναντιστοιχία αντικειμένου δραστηριότητας και φυσικού αντικειμένου σύμβασης

Σε τουλάχιστον 2 περοπτώσεις ο ανάδοχος συντήρησης συντριβανιών είχε ως καταγεγραμμένο αντικείμενο δραστηριότητας την εκπόνηση μηχανολογικών μελετών θέρμανσης/κλιματισμού κτιρίων, χωρίς εμφανή ειδίκευση στον συγκεκριμένο τεχνικό τομέα. Χωρίς αυτό να σημαίνει κατ’ ανάγκην πλημμελή εκτέλεση, η αναντιστοιχία αυτή υπογραμμίζει την ανάγκη ρητού ελέγχου καταλληλότητας πριν την ανάθεση, ιδίως σε τεχνικά αντικείμενα που απαιτούν εξειδικευμένη γνώση (υδραυλικά, ηλεκτρολογικά, αυτοματισμοί).

2.7 Ελλείψεις στην τεκμηρίωση ποιότητας νερού

Καμία από τις 58 συμβάσεις του δείγματος δεν περιέχει τυποποιημένες προδιαγραφές ποιότητας νερού (π.χ. όρια pH, υπολειμματικού χλωρίου, μικροβιολογικός έλεγχος) ούτε αναφέρεται πουθενά ρητά ο όρος “φίλτρο” ή “απολύμανση” ως τεχνικός όρος συντήρησης. Οι σχετικές προβλέψεις που εντοπίστηκαν είναι αποσπασματικές και άνισα κατανεμημένες στο δείγμα. Ενας μόνο δήμος διαθέτει τον μοναδικό αναλυτικό πίνακα αναλώσιμων υλικών επεξεργασίας νερού (χλωρίνη σε ταμπλέτες, τριχλώριο σε κόκκους, αντιαφριστικό υγρό, με ποσότητες και τιμή μονάδας) σε συνδυασμό με εβδομαδιαίο έλεγχο καλής λειτουργίας. Ενας ακόμη δήμος προβλέπει αντίστοιχα αναλώσιμα (χλώριο, δίχλωρο, αλγοκτόνο) αλλά μόνο ως εφάπαξ αρχικό εξοπλισμό κατά την προμήθεια νέου συντριβανιού, χωρίς πρόβλεψη αναπλήρωσης. Ενας ακόμη δήμος αναφέρεται γενικόλογα σε “απαραίτητα χημικά-καθαριστικά” χωρίς κατάλογο ή ποσότητες, παραπέμποντας σε μελέτη που δεν είναι διαθέσιμη στο ίδιο το συμφωνητικό. Ενας άλλος δήμος αντιμετωπίζει το ζήτημα λειτουργικά και όχι χημικά, περιορίζοντας το άδειασμα των λεκανών σε μία φορά τον χρόνο ρητά για αποφυγή “εστιών μόλυνσης του νερού”, χωρίς όμως πρόβλεψη εναλλακτικής επεξεργασίας κατά το ενδιάμεσο διάστημα. Ιδιαίτερα αξιοσημείωτη είναι η σύμβαση ενός δήμου, η οποία αναγνωρίζει ρητά, μέσω ξεχωριστής και χαμηλότερης τιμής μονάδας, ότι ορισμένα συντριβάνια υφίστανται πρόσθετη φθορά λόγω “κακής ποιότητας νερού (γεώτρηση)”, χωρίς ωστόσο να προβλέπεται οποιοδήποτε μέτρο επεξεργασίας ή φιλτραρίσματος του νερού γεώτρησης για την αντιμετώπιση της αιτίας του προβλήματος, παρά μόνο αποδοχή του υψηλότερου κόστους συντήρησης ως συνέπειας. Η εικόνα που προκύπτει είναι ότι το ζήτημα της ποιότητας νερού αντιμετωπίζεται σήμερα κατά περίπτωση και εμπειρικά, χωρίς κοινό πρότυπο προδιαγραφών μεταξύ δήμων. Αξιοσημείωτο είναι ότι καμία σύμβαση δεν προβλέπει την διάθεση του νερού κατά τους καθαρισμούς ή τα αδειάσματα είτε σε βιολογικό καθαρισμό είτε σε άλλες επεξεργασίες.

3. Συστάσεις προς τις αναθέτουσες αρχές

3.1 Τυποποίηση τιμολογίου και ανάλυσης τιμής μονάδας

Συνιστάται κάθε σύμβαση, ανεξαρτήτως ύψους, να ενσωματώνει στο ίδιο το κείμενο του συμφωνητικού (και όχι μόνο σε παραπεμπόμενη μελέτη) αναλυτικό πίνακα τιμών μονάδας ανά είδος, εργασία ή τοποθεσία παρέμβασης. Η πρακτική αυτή, που παρατηρήθηκε ως καλό παράδειγμα σε αρκετούς δήμους του δείγματος, διευκολύνει τον έλεγχο της οικονομικότητας, την τεκμηρίωση προϋπολογισμού και τη σύγκριση με αντίστοιχες συμβάσεις άλλων φορέων.

3.2 Αναλογική πρόβλεψη εγγυήσεων και ρητρών ποιότητας

Ακόμη και σε συμβάσεις μικρής αξίας που δεν υπόκεινται σε υποχρεωτική εγγυητική επιστολή, συνιστάται η πρόβλεψη ελάχιστων ρητρών ποιοτικού ελέγχου: υποχρέωση αντικατάστασης ελαττωματικού υλικού εντός ορισμένης προθεσμίας, ρητή διαδικασία έκπτωσης αναδόχου, και -όπου έχει νόημα λόγω έκθεσης του εξοπλισμού σε δημόσιο χώρο- ξεχωριστό κονδύλιο ή ρήτρα για βλάβες από βανδαλισμό, όπως εφαρμόστηκε παραδειγματικά σε σύμβαση του Δήμου Αμαρουσίου.

3.3 Ενίσχυση του ανταγωνισμού και τεκμηρίωση απευθείας αναθέσεων

Στις περιπτώσεις όπου η ανάθεση γίνεται κατόπιν μίας μόνης προσφοράς, συνιστάται η ρητή καταγραφή στο φάκελο της σύμβασης των ενεργειών έρευνας αγοράς που προηγήθηκαν (π.χ. αριθμός φορέων που προσκλήθηκαν, λόγοι μη υποβολής εναλλακτικών προσφορών). Όπου το αντικείμενο το επιτρέπει, η αναζήτηση τουλάχιστον τριών προσφορών ενισχύει τη διαφάνεια και μπορεί να συμβάλει σε καλύτερη τιμή.

3.4 Ορθή τήρηση ΚΗΜΔΗΣ και έλεγχος πριν την ανάρτηση

Συνιστάται διασταύρωση των βασικών στοιχείων (διάρκεια, ποσό, στοιχεία αναδόχου) πριν την ανάρτηση της σύμβασης, ώστε να αποφεύγονται διπλές καταχωρίσεις και μεταγενέστερες “ορθές επαναλήψεις”. Όπου διαπιστωθεί διπλή ανάρτηση, ενδείκνυται η άμεση ακύρωση της περιττής εγγραφής, ώστε να μην παραμένουν στο σύστημα δύο ενεργές καταχωρίσεις της ίδιας σύμβασης.

3.5 Επικαιροποίηση προτύπων συμφωνητικών

Συνιστάται περιοδική επανεξέταση των υποδειγμάτων συμφωνητικών που χρησιμοποιεί κάθε δήμος, ώστε οι νομικές παραπομπές (προστασία δεδομένων, ισχύον νομοθετικό πλαίσιο δημοσίων συμβάσεων) να αντιστοιχούν στο τρέχον δίκαιο και όχι σε καταργηθείσες διατάξεις.

3.6 Έλεγχος καταλληλότητας αναδόχου

Πριν την ανάθεση, συνιστάται έλεγχος αντιστοιχίας μεταξύ του καταγεγραμμένου αντικειμένου δραστηριότητας (ΚΑΔ) του υποψήφιου αναδόχου και του φυσικού αντικειμένου της σύμβασης, ιδίως σε τεχνικές εργασίες που απαιτούν εξειδικευμένη γνώση.

3.7 Ρεαλιστικός σχεδιασμός χρονοδιαγραμμάτων

Στις περιπτώσεις όπου η εκτέλεση εξαρτάται από εξωτερικούς φορείς (π.χ. ΔΕΥΑ για υδροδότηση, ΔΕΔΔΗΕ για ηλεκτροδότηση) ή επηρεάζεται από εποχικούς παράγοντες (τουριστική περίοδος, καιρικά φαινόμενα), όπως καταγράφηκε σε συμβάσεις 4 δήμων Πάρου, συνιστάται ο αρχικός χρονοπρογραμματισμός να ενσωματώνει ρεαλιστικά περιθώρια, ώστε να περιορίζεται η ανάγκη μεταγενέστερων παρατάσεων.

3.8 Τυποποίηση προδιαγραφών ποιότητας νερού

Συνιστάται κάθε μελέτη συντριβανιού να περιλαμβάνει ελάχιστες τεχνικές προδιαγραφές επεξεργασίας νερού, κατ’ αναλογία με το πρότυπο που ήδη ένας δήμος: συγκεκριμένος κατάλογος με τις προδιαγραφές των αναλώσιμων (απολυμαντικό χλωρίου, αντιαφριστικό, αλγοκτόνο) με ενδεικτικές ποσότητες/συχνότητα αναπλήρωσης, και τακτικός έλεγχος καλής λειτουργίας. Όπου η υδροδότηση γίνεται από γεώτρηση ή άλλη πηγή με γνωστά προβλήματα ποιότητας, συνιστάται η μελέτη να προβλέπει, πέραν της αποδοχής υψηλότερου κόστους συντήρησης, και συγκεκριμένο μέτρο αντιμετώπισης της αιτίας (π.χ. προφίλτρο, τακτική χημική επεξεργασία, εναλλακτική πηγή υδροδότησης), ώστε η δαπάνη να κατευθύνεται και στην πρόληψη και όχι μόνο στην αποκατάσταση της φθοράς. Τέλος, όπου η μέθοδος συντήρησης βασίζεται σε περιορισμένη συχνότητα αδειάσματος αντί χημικής επεξεργασίας, , συνιστάται ρητή τεκμηρίωση των κριτηρίων υγιεινής που δικαιολογούν την επιλογή αυτή.

4. Σύνοψη συστάσεων

Πίνακας 1. Σύνοψη κύριων συστάσεων ανά θεματική περιοχή, με βάση την ανάλυση του δείγματος συμβάσεων.

5. Επίλογος

Το δείγμα των 58 συμβάσεων που εξετάστηκε καταδεικνύει ότι, παρά το κοινό νομοθετικό πλαίσιο (Ν.4412/2016), υπάρχει σημαντική διακύμανση στην ποιότητα σύνταξης, διαφάνειας και πληρότητας των συμβατικών κειμένων μεταξύ δήμων. Η υιοθέτηση κοινών προτύπων τιμολογίου, η συστηματική τεκμηρίωση απευθείας αναθέσεων, η επικαιροποίηση των νομικών παραπομπών και ο έλεγχος καταλληλότητας αναδόχου αποτελούν χαμηλού κόστους παρεμβάσεις που μπορούν να βελτιώσουν αισθητά τη διαφάνεια, τον έλεγχο και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δαπάνης σε αυτή την κατηγορία συμβάσεων.

Διαβάστε την παρουσίαση και άλλες έρευνες της pyxida-ota.gr