Η ΕΕΤΑ τον Ιούλιο παρήγαγε μια από τις σημαντικότερες μελέτες οδηγό για την λειτουργία των σύγχρονων δήμων. Όχι μόνο για την τεκμηρίωση του κόστους και της υποστελέχωσης που ήταν ο στόχος αλλά και για την οργάνωση των υπηρεσιών που παράχθηκε στο πεδίο της ψηφιοποίησης, της ιεράχισης των τμημάτων, των δεξιοτήτων ακόμη και του χωροταξικού μέσα σε ένα Δημαρχείο.
Η διάκριση που κάνει η μελέτη της ΕΕΤΑΑ ανάμεσα σε κάθετες και οριζόντιες λειτουργίες είναι ίσως ένα από τα πιο σημαντικά μεθοδολογικά σημεία της, γιατί αλλάζει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να υπολογίζεται το πραγματικό κόστος άσκησης των αρμοδιοτήτων των Δήμων, αλλά και να στελεχώνονται οι υπηρεσίες με το μητρώο διαδικασιών και τον χρόνο περαίωσης.
Στη συνήθη διοικητική και νομική προσέγγιση, όταν μιλάμε για «αρμοδιότητες» ενός Δήμου, αναφερόμαστε κυρίως σε συγκεκριμένα πεδία δημόσιας πολιτικής: καθαριότητα, κοινωνική πολιτική, πολεοδομία, πράσινο, πολιτική προστασία, πολιτισμό, παιδεία, τεχνικά έργα κ.ο.κ. Η ΕΕΤΑΑ επισημαίνει όμως ότι αυτή η προσέγγιση είναι ανεπαρκής για να αποτυπώσει το πραγματικό λειτουργικό κόστος ενός Δήμου. Μία αρμοδιότητα δεν ασκείται μόνο από την υπηρεσία που εμφανίζεται τυπικά ως αρμόδια. Για να μπορέσει να λειτουργήσει χρειάζεται πίσω της ένα ολόκληρο σύστημα διοικητικής, οικονομικής και τεχνικής υποστήριξης. Εδώ λοιπόν ακούσια ή εκούσια η μελέτη βάζει το ζήτημα της διοικητικής οργάνωσης.
Οι κάθετες λειτουργίες: εκεί όπου «παράγεται» η δημοτική υπηρεσία
Ως κάθετες λειτουργίες η μελέτη αντιμετωπίζει τις κύριες επιχειρησιακές λειτουργίες του Δήμου, δηλαδή εκείνες μέσω των οποίων ασκείται μια συγκεκριμένη αρμοδιότητα σε έναν τομέα δημόσιας πολιτικής.
Για παράδειγμα, στην καθαριότητα κάθετη λειτουργία είναι η συλλογή και μεταφορά των απορριμμάτων. Στην κοινωνική πολιτική είναι η λειτουργία κοινωνικών δομών. Στην πολεοδομία είναι η διεκπεραίωση πολεοδομικών υποθέσεων και ο έλεγχος που προβλέπει το θεσμικό πλαίσιο. Στην πολιτική προστασία είναι η πρόληψη, η ετοιμότητα και οι επιχειρησιακές παρεμβάσεις του Δήμου.
Πρόκειται δηλαδή για τις λειτουργίες που είναι άμεσα ορατές στον πολίτη και μπορούν σχετικά εύκολα να συνδεθούν με μία συγκεκριμένη αρμοδιότητα.
Αν ένας Δήμος θέλει, για παράδειγμα, να υπολογίσει πόσο του κοστίζει η καθαριότητα, είναι σχετικά εύκολο να εντοπίσει το προσωπικό καθαριότητας, τα απορριμματοφόρα, τα καύσιμα, τις συντηρήσεις, τα μέσα ατομικής προστασίας και τις σχετικές συμβάσεις. Εδώ όμως ακριβώς εμφανίζεται το μεθοδολογικό πρόβλημα που επιχειρεί να λύσει η ΕΕΤΑΑ.
Οι οριζόντιες λειτουργίες: το «αόρατο» κόστος πίσω από κάθε αρμοδιότητα
Καμία από τις παραπάνω υπηρεσίες δεν μπορεί να λειτουργήσει αυτόνομα. Για να κινηθεί ένα απορριμματοφόρο χρειάζεται να έχει προηγηθεί προμήθεια καυσίμων, λογιστική δέσμευση της δαπάνης, διαδικασία ανάθεσης ή διαγωνισμού, πληρωμή του προμηθευτή, διαχείριση προσωπικού, τεχνική συντήρηση, πιθανή νομική υποστήριξη, πληροφοριακά συστήματα και διοικητικός συντονισμός. Εδώ χρειάζονται και άλλες ειδικότητες και δεξιότητες.
Αυτό είναι το πεδίο των οριζόντιων λειτουργιών. Η μελέτη εντάσσει σε αυτές τις επιτελικές και υποστηρικτικές υπηρεσίες που δεν υπηρετούν μία μόνο αρμοδιότητα, αλλά το σύνολο του δημοτικού οργανισμού: οικονομικές υπηρεσίες, διοικητική υποστήριξη, τμήμα προμηθειών, νομική υπηρεσία, πληροφορική, προγραμματισμό και γενικότερα τους μηχανισμούς μέσω των οποίων εξασφαλίζονται ανθρώπινοι, οικονομικοί, τεχνικοί και γνωστικοί πόροι για τις υπόλοιπες μονάδες.
Ο ρόλος τους, σύμφωνα με τη μελέτη, είναι ουσιαστικά διπλός. Από τη μία πλευρά εξασφαλίζουν πόρους — έσοδα, προσωπικό, εξοπλισμό και τεχνογνωσία. Από την άλλη παρέχουν υποστηρικτικές υπηρεσίες προς όλες τις επιμέρους οργανικές μονάδες του Δήμου.
Γιατί αυτή η διάκριση αλλάζει την κοστολόγηση
Εδώ βρίσκεται το σημαντικότερο σημείο.
Αν το κόστος μιας αρμοδιότητας υπολογιστεί μόνο από την κάθετη υπηρεσία που την ασκεί, τότε υποεκτιμάται συστηματικά το πραγματικό της κόστος.
Ας πάρουμε ως παράδειγμα μία τεχνική υπηρεσία που υλοποιεί έργο οδοποιίας. Στο άμεσο κόστος μπορούν να καταγραφούν οι μηχανικοί, οι εργολαβίες, τα υλικά και οι μελέτες. Όμως για την πραγματοποίηση του έργου απαιτούνται ταυτόχρονα: οικονομική υπηρεσία για τον προϋπολογισμό και τις πληρωμές, τμήμα προμηθειών για τις διαγωνιστικές διαδικασίες, νομική υποστήριξη για πιθανές προσφυγές ή συμβατικά ζητήματα, διοικητική υπηρεσία για τη διαχείριση προσωπικού, πληροφοριακά συστήματα, ηλεκτρονικές υπογραφές, πρωτόκολλο και σειρά άλλων λειτουργιών. Όλες αυτές οι δαπάνες αποτελούν μέρος του πραγματικού κόστους της αρμοδιότητας, παρότι λογιστικά μπορεί να εμφανίζονται σε διαφορετικούς κωδικούς και οργανικές μονάδες.
Άρα:
Κόστος αρμοδιότητας ≠ μόνο κόστος της αρμόδιας υπηρεσίας.
Το πραγματικό κόστος είναι περισσότερο κοντά στη λογική:
Άμεσο κόστος κάθετης λειτουργίας + αναλογούν κόστος οριζόντιων λειτουργιών = πραγματικό κόστος άσκησης αρμοδιότητας.
Αυτό αποτελεί ουσιαστικά μια προσέγγιση full costing της δημοτικής λειτουργίας.
Το παράδειγμα της Πολιτικής Προστασίας
Η λογική γίνεται ακόμη πιο εμφανής σε μία σύνθετη αρμοδιότητα όπως η Πολιτική Προστασία.
Θα ήταν λάθος να θεωρηθεί ότι το κόστος της περιορίζεται στα πυροσβεστικά οχήματα, στο προσωπικό πολιτικής προστασίας, στις αποψιλώσεις ή στους ναυαγοσώστες.
Για να υλοποιηθούν αυτές οι δράσεις απαιτούνται ταυτόχρονα:
- προμήθειες,
- οικονομικές δεσμεύσεις,
- συμβάσεις,
- τεχνικές μελέτες,
- διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού,
- πληροφοριακά συστήματα,
- νομικές διαδικασίες,
- σχεδιασμός και συντονισμός.
Το κόστος αυτών των λειτουργιών είναι πραγματικό, αλλά δεν εμφανίζεται αναγκαστικά στον «λογαριασμό» της Πολιτικής Προστασίας. Η προσέγγιση της ΕΕΤΑΑ επιτρέπει επομένως να γίνει κάτι που μέχρι σήμερα είναι εξαιρετικά δύσκολο: να εντοπιστεί πόσο κοστίζει πραγματικά μια αρμοδιότητα στον δημοτικό οργανισμό συνολικά.
Οι οριζόντιες υπηρεσίες δεν είναι «διοικητικό βάρος»
Η μελέτη έχει και μία δεύτερη σημαντική συνέπεια για τη συζήτηση γύρω από τη στελέχωση των Δήμων. Συχνά οι οριζόντιες υπηρεσίες αντιμετωπίζονται ως «διοικητικό κόστος» ή ως μη παραγωγικές δομές. Στην πραγματικότητα, από τη μεθοδολογία της ΕΕΤΑΑ προκύπτει ακριβώς το αντίθετο: αποτελούν προϋπόθεση παραγωγής των δημοτικών υπηρεσιών.
Χωρίς επαρκή οικονομική υπηρεσία δεν μπορούν να γίνουν δαπάνες. Χωρίς προμήθειες δεν μπορούν να υπογραφούν συμβάσεις. Χωρίς τεχνική υπηρεσία δεν μπορούν να υλοποιηθούν έργα. Χωρίς πληροφορική δεν μπορούν πλέον να λειτουργήσουν οι περισσότερες διοικητικές διαδικασίες. Χωρίς νομική υποστήριξη αυξάνεται ο κίνδυνος ακυρώσεων, προσφυγών και οικονομικών απωλειών. Επομένως, η υποστελέχωση, αλλά και η σωστή οργάνωση μιας οριζόντιας υπηρεσίας μπορεί να δημιουργήσει πολλαπλασιαστικό πρόβλημα στο σύνολο του Δήμου. Δεν υπολειτουργεί μόνο η συγκεκριμένη διεύθυνση. Επιβραδύνονται όλες οι κάθετες υπηρεσίες που εξαρτώνται από αυτήν.
Από την καταγραφή των αρμοδιοτήτων στην τεκμηρίωση των πραγματικών αναγκών
Εδώ βρίσκεται, η μεγαλύτερη χρησιμότητα της προσέγγισης της ΕΕΤΑΑ.
Η συζήτηση δεν πρέπει πλέον να περιορίζεται στο:
«Ποιες αρμοδιότητες έχει ο Δήμος;»
Το σωστό ερώτημα γίνεται:
«Ποιες λειτουργίες απαιτούνται για να ασκηθεί κάθε αρμοδιότητα;»
Αυτό σημαίνει ότι για να τεκμηριώσει ένας Δήμος πραγματικά τις ανάγκες του θα πρέπει για κάθε αρμοδιότητα να μπορεί να καταγράψει τουλάχιστον τέσσερα επίπεδα:
- την αρμοδιότητα που του αποδίδει η νομοθεσία,
- τις κάθετες λειτουργίες που απαιτούνται για την άσκησή της,
- τους ανθρώπινους, τεχνικούς και οικονομικούς πόρους που απαιτούν οι λειτουργίες αυτές,
- τους αναλογούντες πόρους των οριζόντιων υπηρεσιών που τις υποστηρίζουν. (ακόμη και τον ψηφιακό εξοπλισμό και οργάνωση ή διασύνδεση)
Έτσι μπορεί να προκύψει μια πραγματική αλυσίδα τεκμηρίωσης:
Νομοθετική αρμοδιότητα → λειτουργίες → οργανικές μονάδες → προσωπικό και μέσα → άμεσο κόστος → οριζόντιο κόστος υποστήριξης → συνολικό κόστος για όλους τους πόρους (οικονομικό, στελέχωσης, ειδικοτήτων, εξοπλισμός).
Ακόμη και η καθημερινή εργασία και επαφή του προσωπικού παίζουν ρόλο.
Κάθετες λειτουργίες: οι υπηρεσίες που συνδέονται άμεσα με συγκεκριμένη αρμοδιότητα
Οι κάθετες λειτουργίες είναι εκείνες που αντιστοιχούν άμεσα σε έναν συγκεκριμένο τομέα δημοτικής πολιτικής και παράγουν μια αναγνωρίσιμη υπηρεσία προς τον πολίτη ή την τοπική κοινωνία.
Σε αυτή τη λογική εντάσσονται, για παράδειγμα, λειτουργίες όπως:
- η καθαριότητα και η διαχείριση αποβλήτων,
- η συντήρηση οδών και κοινόχρηστων χώρων,
- η διαχείριση πρασίνου,
- η κοινωνική πολιτική,
- οι παιδικοί και βρεφονηπιακοί σταθμοί,
- οι πολιτιστικές και αθλητικές υπηρεσίες,
- η πολεοδομία,
- η πολιτική προστασία,
- η δημοτική αστυνομία,
- η διαχείριση αδέσποτων ζώων,
- οι τεχνικές παρεμβάσεις και τα έργα.
Η βασική ιδέα είναι ότι κάθε μία από αυτές τις λειτουργίες έχει έναν σαφή τελικό σκοπό και μπορεί να συνδεθεί άμεσα με συγκεκριμένη αρμοδιότητα που έχει ανατεθεί στον Δήμο.
Οριζόντιες λειτουργίες: οι υπηρεσίες που υποστηρίζουν όλο τον Δήμο
Αντίθετα, οι οριζόντιες λειτουργίες δεν αντιστοιχούν σε μία μόνο αρμοδιότητα. Είναι οι υπηρεσίες που υποστηρίζουν ταυτόχρονα πολλές ή και όλες τις κάθετες λειτουργίες του Δήμου.
Η ΕΕΤΑΑ εντάσσει εδώ κυρίως τις επιτελικές και διοικητικές υπηρεσίες, όπως:
- οικονομική διοίκηση,
- λογιστήριο,
- προϋπολογισμός,
- προμήθειες και συμβάσεις,
- διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού,
- νομική υποστήριξη,
- πληροφορική,
- προγραμματισμός,
- διοικητική υποστήριξη,
- εσωτερικός έλεγχος,
- διαχείριση κινδύνων.
Οι υπηρεσίες αυτές δεν παράγουν συνήθως μια ξεχωριστή «τελική» υπηρεσία προς τον δημότη, αλλά χωρίς αυτές δεν μπορεί να λειτουργήσει καμία άλλη υπηρεσία του Δήμου.
Τι μπορεί να αλλάξει στους ΟΕΥ των Δήμων
Η προσέγγιση αυτή έχει δυνητικά πολύ μεγάλη σημασία και για τους Οργανισμούς Εσωτερικής Υπηρεσίας.
Ένας ΟΕΥ δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζεται απλώς ως οργανόγραμμα με διευθύνσεις, τμήματα και θέσεις. Θα μπορούσε να μετατραπεί σε εργαλείο που συνδέει:
αρμοδιότητες – λειτουργίες – οργανωτικές μονάδες – απαιτούμενες ειδικότητες – φόρτο εργασίας – κόστος.
Έτσι, ένας Δήμος θα μπορεί να τεκμηριώνει όχι απλώς ότι «χρειάζεται έναν μηχανικό» ή «χρειάζεται δύο υπαλλήλους στις προμήθειες», αλλά ποιο συγκεκριμένο σύνολο αρμοδιοτήτων δημιουργεί αυτή την ανάγκη και πόσες εργατοώρες απαιτούνται για την εξυπηρέτησή του.
Αυτό είναι εντελώς διαφορετικό επίπεδο διοικητικής τεκμηρίωσης.
Η ουσία της μεθοδολογίας
Η σημαντικότερη συμβολή της συγκεκριμένης διάκρισης της ΕΕΤΑΑ είναι επομένως ότι μετακινεί τη συζήτηση από τη νομική απαρίθμηση αρμοδιοτήτων προς την επιχειρησιακή αποτίμησή τους.
Και αυτό έχει άμεσες συνέπειες τόσο για τη χρηματοδότηση και τη στελέχωση, όσοο και για την οργάνωση.
Γιατί εάν μια νέα αρμοδιότητα μεταφέρεται σε έναν Δήμο, δεν αρκεί να υπολογίζεται μόνο τους πόρους που χρειάζεται η «τελική» υπηρεσία προς τον πολίτη. Πρέπει να υπολογίζεται και το πρόσθετο φορτίο που δημιουργεί σε όλο τον διοικητικό μηχανισμό που βρίσκεται πίσω της.
Με αυτή την έννοια, ο διαχωρισμός σε κάθετες και οριζόντιες λειτουργίες παράγει το μεθοδολογικό υπόβαθρο για να εφαρμοστεί στην πράξη η αρχή:
κάθε αρμοδιότητα απαιτεί και αποτίμηση των αντίστοιχων οικονομικών, ανθρώπινων και οργανωτικών πόρων.
Αυτό είναι και το σημείο όπου η μελέτη μπορεί να αποκτήσει πρακτική αξία για τους ίδιους τους Δήμους: όχι μόνο ως εργαλείο διεκδίκησης περισσότερων ΚΑΠ, αλλά ως βάση για τεκμηριωμένους ΟΕΥ, προγραμματισμό προσλήψεων, κατανομή προσωπικού και σύγχρονη οργάνωση των δημοτικών υπηρεσιών.
:::
Η συγκεκριμένη διάκριση σε κάθετες και οριζόντιες λειτουργίες βρίσκεται στο Κεφάλαιο 9 της μελέτης της ΕΕΤΑΑ, με τίτλο «Προσδιορισμός Κόστους για την Άσκηση των Αρμοδιοτήτων». Το κεφάλαιο εκτείνεται στις σελίδες 179–190. Το θεσμικό και οργανωτικό υπόβαθρο των αρμοδιοτήτωναναλύεται νωρίτερα στο Κεφάλαιο 2, ενώ η μεθοδολογία κοστολόγησης στο Κεφάλαιο 7. Το Κεφάλαιο 9 τα συνθέτει και τα χρησιμοποιεί για να φτάσει στον τελικό υπολογισμό του κόστους.
Δείτε εδώ την μελέτη της ΕΕΤΑΑ
Διαβάστε επίσης
Πώς τεκμηριώνει η μελέτη της ΕΕΤΑΑ την έλλειψη προσωπικού στους Δήμους
Πώς αναλύεται το Κόστος Λειτουργίας Δήμων για την Άσκηση των Αρμοδιοτήτων τους σύμφωνα με την ΕΕΤΑΑ
