Διαβάζοντας τις προτάσεις που κατατίθενται τα τελευταία χρόνια από πολιτικούς, επιστήμονες και θεσμικούς φορείς για τη μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, διαπιστώνω ότι επανέρχεται σχεδόν μονότονα η ίδια βασική παραδοχή: ότι περισσότερη διοικητική αποκέντρωση του κράτους σημαίνει ταυτόχρονα και ισχυρότερη Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Ίσως όμως εδώ ακριβώς βρίσκεται ένα από τα θεμελιώδη λάθη που οδήγησαν πολλές από τις προηγούμενες μεταρρυθμίσεις σε αδιέξοδο.
Γιατί επιχειρούμε να συστεγάσουμε κάτω από τον ίδιο θεσμό δύο διαφορετικές λειτουργίες, με διαφορετική λογική, διαφορετικούς στόχους και –ιδιαίτερα σήμερα– διαφορετικές οργανωτικές απαιτήσεις.
Από τη μία πλευρά υπάρχει η διοικητική αποκέντρωση του κράτους. Το κράτος χρειάζεται μηχανισμούς που θα επιτρέπουν στις εθνικές πολιτικές να εφαρμόζονται αποτελεσματικά μέχρι και στην τελευταία περιοχή της χώρας. Χρειάζεται διοικητικές δομές που θα εκτελούν έργα, θα παρέχουν υπηρεσίες, θα διαχειρίζονται προγράμματα, θα εξυπηρετούν τον πολίτη και θα μεταφέρουν στην περιφέρεια τη λειτουργία του κεντρικού διοικητικού μηχανισμού.
Από την άλλη πλευρά υπάρχει η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως θεσμός κοινωνικής αυτοοργάνωσης και τοπικής δημοκρατίας. Εδώ το βασικό ζητούμενο δεν είναι η αποτελεσματικότερη εκτέλεση μιας εθνικής πολιτικής. Είναι η δυνατότητα μιας τοπικής κοινωνίας να αποφασίζει για τον εαυτό της.
Οι δύο αυτές λειτουργίες δεν είναι ταυτόσημες. Και όσο περισσότερο επιχειρούμε να τις συγχωνεύσουμε, τόσο περισσότερο κινδυνεύουμε να αποδυναμώνουμε και τις δύο.
Άλλο το «πώς θα φτάσει το κράτος παντού» και άλλο το «πώς θα αποφασίζει μια τοπική κοινωνία»
Η διοικητική αποκέντρωση απαντά κυρίως σε ένα ερώτημα:
Πώς μπορεί το κράτος να εφαρμόσει αποτελεσματικά τις πολιτικές του σε ολόκληρη την επικράτεια;
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως δημοκρατικός θεσμός απαντά σε εντελώς διαφορετικά ερωτήματα:
Πώς θέλω να διαμορφωθεί η περιοχή στην οποία ζω;
Ποια είναι τα προβλήματα που θεωρεί σημαντικότερα η δική μου τοπική κοινωνία;
Πού θέλουμε να κατευθυνθούν οι διαθέσιμοι πόροι (αν υπάρχουν);
Ποιες ιδιαίτερες κοινωνικές, περιβαλλοντικές, πολιτιστικές ή αναπτυξιακές προτεραιότητες έχουμε;
Ποιες πρωτότυπες δράσεις θέλουμε να αναπτύξουμε, ακόμη κι αν αυτές δεν αποτελούν προτεραιότητα του κεντρικού κράτους;
Στην πρώτη περίπτωση ο πολίτης είναι κυρίως αποδέκτης μιας δημόσιας υπηρεσίας. Στη δεύτερη είναι συνδιαμορφωτής μιας συλλογικής απόφασης.
Η τεχνολογία αλλάζει ριζικά την έννοια της διοικητικής αποκέντρωσης
Η σύγχυση γίνεται ακόμη μεγαλύτερη επειδή μεγάλο μέρος της σχετικής συζήτησης εξακολουθεί να βασίζεται σε διοικητικά μοντέλα του προηγούμενου αιώνα.
Για δεκαετίες θεωρούσαμε αυτονόητο ότι για να φέρουμε το κράτος κοντά στον πολίτη έπρεπε να μεταφέρουμε υπηρεσίες, υπαλλήλους, αρμοδιότητες και διοικητικούς μηχανισμούς όσο το δυνατόν πλησιέστερα στον τόπο κατοικίας του.
Στην ψηφιακή εποχή αυτό δεν ισχύει πλέον. Μία δημόσια υπηρεσία μπορεί να παρέχεται τοπικά χωρίς ο διοικητικός μηχανισμός που την υποστηρίζει να βρίσκεται τοπικά. Ένας ενιαίος ψηφιακός κόμβος μπορεί να εξυπηρετεί εκατομμύρια πολίτες. Μια κεντρική τεχνική ή πληροφοριακή υποδομή μπορεί να παρέχει πολύ υψηλότερο επίπεδο υπηρεσιών από δεκάδες ή εκατοντάδες μικρές και υποστελεχωμένες δομές. Η συγκέντρωση εξειδικευμένου προσωπικού, δεδομένων, ψηφιακών συστημάτων και τεχνογνωσίας μπορεί πλέον να δημιουργήσει όχι μόνο οικονομίες κλίμακας, αλλά και καλύτερη ποιότητα υπηρεσιών.
Το ίδιο μπορεί να συμβεί στην ωρίμανση έργων, στις προμήθειες, στις διοικητικές διαδικασίες, στην τεχνική υποστήριξη, στην κυβερνοασφάλεια, στη διαχείριση δεδομένων ή ακόμη και στην αξιοποίηση της τεχνητής νοημοσύνης.
Είναι επομένως παράδοξο, την ώρα που η τεχνολογία οδηγεί πολλές λειτουργίες του κράτους προς ισχυρότερους κεντρικούς κόμβους, η συζήτηση για τη διοικητική μεταρρύθμιση να θεωρεί περίπου αυτονόητο ότι η αποτελεσματικότητα προϋποθέτει συνεχώς μεγαλύτερη διασπορά κρατικών αρμοδιοτήτων.
Η τοπική δημοκρατία κινείται ακριβώς προς την αντίθετη κατεύθυνση
Ενώ λοιπόν η διοικητική λειτουργία μπορεί χάρη στην τεχνολογία να συγκεντρώνεται, η δημοκρατική λειτουργία χρειάζεται να αποκεντρώνεται περισσότερο. Οι κοινωνίες γίνονται πιο σύνθετες. Οι ανάγκες μιας συνοικίας μπορεί να είναι εντελώς διαφορετικές από εκείνες μιας άλλης συνοικίας του ίδιου Δήμου.
Ένα παραθαλάσσιο τμήμα μιας πόλης αντιμετωπίζει διαφορετικά ζητήματα από μία ορεινή κοινότητα. Μια περιοχή με έντονη εμπορική δραστηριότητα έχει άλλες προτεραιότητες από μία αμιγώς οικιστική περιοχή. Ακόμη και μέσα στον ίδιο Δήμο, οι ανάγκες για πράσινο, στάθμευση, κοινωνικές υπηρεσίες, δημόσιο χώρο, σχολικές υποδομές ή πολιτιστικές δράσεις μπορεί να διαφέρουν σημαντικά. Ακριβώς γι’ αυτό η τοπική δημοκρατία χρειάζεται περισσότερη εγγύτητα, περισσότερο διάλογο και μεγαλύτερη εξειδίκευση. Χρειάζεται θεσμούς που να επιτρέπουν στις τοπικές κοινωνίες να διατυπώνουν τις πραγματικές τους προτεραιότητες και να επηρεάζουν ουσιαστικά τις αποφάσεις. Όχι απλώς να ενημερώνονται για αποφάσεις που έχουν ήδη ληφθεί.
Η αντίφαση που δημιουργεί το σημερινό μοντέλο
Εδώ εμφανίζεται η μεγάλη αντίφαση. Ζητάμε από μια δημοτική αρχή να είναι ταυτόχρονα:
ο αποκεντρωμένος βραχίονας υλοποίησης δεκάδων κρατικών πολιτικών, ο μηχανισμός παροχής καθημερινών υπηρεσιών, ο φορέας υλοποίησης μεγάλων έργων, ο διαχειριστής χρηματοδοτικών προγραμμάτων, και ταυτόχρονα ο θεσμός μέσα από τον οποίο η τοπική κοινωνία θα αυτοοργανώνεται, θα συζητά, θα σχεδιάζει και θα αποφασίζει.
Όσο περισσότερες εκτελεστικές αρμοδιότητες μεταφέρονται στον Δήμο, τόσο μεγαλύτερο μέρος της πολιτικής και διοικητικής του ενέργειας καταναλώνεται στην εφαρμογή πολιτικών που έχουν ήδη αποφασιστεί αλλού. Και τελικά ο Δήμος μπορεί να εμφανίζεται περισσότερο ως μικρό αποκεντρωμένο υπουργείο παρά ως θεσμός τοπικής δημοκρατίας.
Αυτό δεν είναι απαραίτητα αποκέντρωση εξουσίας. Μπορεί να είναι απλώς αποκέντρωση διοικητικού φόρτου.
Ίσως πρέπει να αντιστρέψουμε το ερώτημα
Η μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει επομένως να ξεκινά από το ερώτημα:
«Ποιες ακόμη κρατικές αρμοδιότητες μπορούμε να μεταφέρουμε στους Δήμους;»
Πρέπει πρώτα να ρωτήσει:
«Ποιες αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται πραγματικά από την τοπική κοινωνία;»
Και στη συνέχεια:
«Ποιος είναι ο αποτελεσματικότερος διοικητικός μηχανισμός για να υλοποιήσει αυτές τις αποφάσεις;»
Οι δύο απαντήσεις δεν μπορούν πια να αντιμετωπίζονται με ενιαίο τρόπο. Ο πολίτης ουδόλως ενδιαφέρεται αν η γραφική ύλη στο σχολείο του θα φτάσει μέσω του Κράτους ή του Δήμου και ουδόλως τον αφορά. Ενδιαφέρεται να φτάσει εγκαίρως και σε επαρκή ποσότητα. Και τελικά αυτό δεν γίνεται διότι απαιτεί 332 διαδικασίες αναθέσεων με πολύ μεγαλύτερο κόστος.
Εκατοντάδες πολιτικές δεν χρειάζεται πια να σχεδιάζονται τοπικά, αλλά μπορούν αποτελεσματικότερα να υλοποιούνται από έναν μεγαλύτερο διοικητικό μηχανισμό. Μια υπηρεσία μπορεί να παρέχεται στον πολίτη τοπικά, αλλά να υποστηρίζεται από κεντρική ψηφιακή υποδομή. Η τεχνολογία πια επιτρέπει ένα έργο να μπορεί να αποτελεί επιλογή μιας τοπικής κοινωνίας, αλλά να δημοπρατείται ή να επιβλέπεται από έναν ισχυρό τεχνικό φορέα που εξυπηρετεί πολλούς Δήμους μαζί με μια μεγάλη οικονομία κλίμακος.
Αυτός ο διαχωρισμός θα μπορούσε να οδηγήσει σε ένα εντελώς διαφορετικό μοντέλο.
Ισχυρότερη διοικητική συγκέντρωση εκεί όπου δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και τεχνολογικά πλεονεκτήματα.
Και ταυτόχρονα:
ριζικά μεγαλύτερη πολιτική και δημοκρατική αποκέντρωση εκεί όπου λαμβάνονται οι αποφάσεις για την τοπική κοινωνία.
Περισσότερη Αυτοδιοίκηση δεν σημαίνει απαραίτητα περισσότερη διοίκηση
Αυτό ίσως είναι το κρίσιμο σημείο της συζήτησης.
Για χρόνια ταυτίσαμε την ενίσχυση της Αυτοδιοίκησης με τη μεταφορά περισσότερων υπηρεσιών, υπαλλήλων και κρατικών αρμοδιοτήτων στους Δήμους. Όμως περισσότερη Αυτοδιοίκηση δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη περισσότερη αποκεντρωμένη γραφειοκρατία.
Μπορεί να σημαίνει ακριβώς το αντίθετο.
Λιγότερη ενασχόληση των Δήμων με διαδικασίες που μπορούν να εκτελούνται αποτελεσματικότερα από ισχυρές κοινές ή κεντρικές δομές και πολύ περισσότερη εξουσία στις τοπικές κοινωνίες να καθορίζουν τι πρέπει να γίνει στον τόπο τους. Οι τοπικές κοινωνίες πρέπει να εκφράζουν τις προτεραιότητες για την συντήρηση των σχολείων και των δρόμων δεν τους αφορά όμως ο τρόπος που αυτό θα επιτευχθεί. Η τοπική γραφειοκρατία ήταν μια ανάγκη του προηγούμενου αιώνα. Η τεχνολογική εξέλιξη μάς επιτρέπει πλέον να διαχωρίσουμε δύο πράγματα που για δεκαετίες θεωρούσαμε αναγκαστικά ενωμένα:
τον τόπο όπου λαμβάνεται η απόφαση από τον τόπο όπου βρίσκεται ο διοικητικός μηχανισμός που την εκτελεί.
Και ίσως ακριβώς σε αυτόν τον διαχωρισμό βρίσκεται η πραγματική μεταρρύθμιση που δεν έχουμε ακόμη συζητήσει. Γιατί το ζητούμενο δεν είναι ένα κράτος που απλώς μεταφέρει περισσότερες δουλειές προς τα κάτω. Το ζητούμενο είναι ένα αποτελεσματικό κράτος και, ταυτόχρονα, πραγματικά αυτοδιοικούμενες τοπικές κοινωνίες.
Και αυτά τα δύο, αντί να προσπαθούμε διαρκώς να τα ταυτίσουμε, ίσως πρέπει επιτέλους να αρχίσουμε να τα σχεδιάζουμε ως δύο διαφορετικές –αλλά συνεργαζόμενες– λειτουργίες.
Τον δρόμο τον έχουν δείξει ήδη οι δομές κοινωνικής πρόνοιας, οι πολεοδομίες, η πολιτική προστασία και τα χρηματοδοτούμενα προγράμματα όπως η οδοποιία. Οι δήμοι σαφώς και δεν μπόρεσαν εκ των πραγμάτων να τις φέρουν σε πέρας και το κράτος αναγκάστηκε να αναλάβει μέρος της διαδικασίας υλοποίησης. Από την άλλη αυτή η ανάληψη έργου από το Κράτος αφαίρεσε την διαδικασία προτεραιοποίησης από τις τοπικές κοινωνίες. Το Κράτος αναλαμβάνει όλο και περισσότερες λειτουργίες κεντρικά διότι μπορεί καλύτερα. Αυτό αποδείχτηκε. Επειδή όμως Διοικητική Αποκέντρωση και Τοπική Δημοκρατία μπερδεύονται μεταξύ τους αναγκάστηκε να αφαιρέσει και λειτουργίες διαλόγου και ιεράρχησης από τις τοπικές κοινωνίες.
Για να μπορέσουμε να προχωρήσουμε σε μια πραγματική μεταρρύθμιση πολυεπίπεδης διακυβέρνησης πρέπει να διαχωρίσουμε πλήρως και να ανεξαρτητοποιήσουμε αυτές τις δύο έννοιες.
